2026年8月28日，国家金融监督管理总局、住建部印发了《城市更新项目贷款管理办法（试行）》的通知，是国内首部专门针对城市更新的信贷监管制度；

核心逻辑：以项目为核心、市场化现金流自平衡、严防新增政府隐性债务、区分财政责任与金融信贷边界。

这篇文章把《办法》24条掰开揉碎，讲清楚三件事：红线划在哪、机会在哪、谁该干什么。

这份文件来得不算快。

现阶段，城市更新最核心的文件是2025年5月15日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》；

2025年5月20日国新办发布会上，金融监管总局负责人明确表态“将研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法”，并给出了起草的四点考虑。

此后15个月，市场一直在等。如今靴子落地，而且是与《商品住房开发贷款管理办法》《个人住房贷款管理办法》《商业地产贷款管理办法》《信托公司开展房地产领域信托业务管理办法》同日出台——可以称之为金融监管总局“五箭齐发”。

先看一条时间线：

《办法》第七条要求贷款项目必须“纳入城市更新项目库”，而项目库不是凭空来的——它挂在城市体检评估、城市更新专项规划这套体系之下。住建部2025年7月才发布规划编制导则，各地编制专项规划、项目入库、出库规则建立运转，都需要时间。金融制度等住建制度，先有规划、再有项目、后有贷款，这个顺序不能颠倒。发布会时说的“清单制”最终变成了“项目库”，一词之差，恰恰说明金融部门把项目入口权交还给住建体系。

2025年7月中央城市工作会议对城市工作重新定调，已经没有再讲原来“留改拆”“2255”这些老城市更新思路，重点转向存量提质改造，避免大拆大建。

2026年5月国务院《城市更新“十五五”规划》把五年盘子定死。贷款办法如果在顶层定型前抢跑，大概率要推倒重来。

按金融监管总局负责人的说法，五个办法是“在全面梳理房地产金融领域现有政策的基础上……形成适配房地产发展新模式的融资制度”。城市更新贷款办法不是孤立的文件，它要和开发贷（衔接“白名单”）、按揭（衔接预售制度改革、现房销售）、商业地产贷款、房地产信托统筹设计、协同落地。

五箭齐发的深意正在于此：房地产金融制度从“救急式纾困”转向“制度式长效”，房地产发展新模式的融资制度框架至此基本成型。

15个月的打磨期，反复打磨的核心就是防新增地方政府隐性债务这条红线。宁可迟到，不可出漏洞。

文件开篇写明各政策性银行、大型银行、股份制银行、外资银行；

第二条提到商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构。

第二十二条明确国家开发银行、中国农业发展银行开展城市更新项目贷款业务,选择符合条件的城市更新项目提供信贷支持。非银行金融机构发放的城市更新项目贷款,参照本办法执行 。

构建房地产发展新模式和高质量推进城市更新的重大决策部署。明确金融机构应设立专属“城市更新项目贷款”信贷品种，统一银行授信标尺。

《办法》第四条确立了三项原则，条条有干货。

这句话是分两半说的。

前半句对银行讲：城市更新贷款是商业行为，赚了是你的、亏了也是你的，监管不兜底；

后半句对地方政府和地方国企讲：别指望借城市更新的名义让银行替财政买单。城市更新项目由国企承做没有问题，但借款人必须是市场化运营主体，贷款必须靠项目自身现金流偿还，政府隐性担保、兜底承诺、回购安排，一律不认。

《办法》未提到支持哪些细分内容，这部分应该由住建端把控，支持内容都在《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》、国务院关于印发《城市更新“十五五”规划》的通知（国发〔2026〕12号）这两个城市更新最重要的文件中。

翻译过来就是：跟着城市更新专项规划和项目库走。银行要主动对接各城市的专项规划，在项目库里找项目；不在库里的项目，原则上不碰。这一条把金融机构的展业路径规定得明明白白——先入库、后融资，无规划、不贷款。

三个抓手：

1、额度期限利率要与项目匹配（不搞大水漫灌）；

2、授信以全面收益测算为基础（不听故事、只看现金流）；

3、资金封闭管理（钱进了监管账户，专款专用）。这三点贯穿了后面所有条款。

贷款干什么用？第三条明确：用于支持符合《意见》要求的城市更新项目开发、建设、改造。

不能干什么用？第八条列了三条禁令，每一条都直指现实中的老毛病：

1、不得用于缴纳土地出让金及相关税款——防止贷款变相做土地款融资；

2、不得用于净地供应前土地征收、拆迁安置补偿等前期环节——拆迁资金的口子彻底关死，这块资金只能靠财政资金、土储专项债或实施主体自有资金解决；

3、不得用于按照规定应由财政资金支出保障的事项——政府该干的公益性的事，不能甩给贷款。

这一点通过学习《意见》、其他相关政策文件以及有关部门的公开口径：我理解的是重点强调财政资金保障的项目建设内容就要重点去研判边界：

例如：城市更新相关的公益性基础设施和公共服务设施（市政道路、公共绿地、无收益管网等）建设由“中央预算内投资专门设立城市更新专项”支持；纯公益性的基础类改造内容对应中央预算内投资、超长期国债等；由政府承担的征收拆迁补偿等前期费用对应地方财政资金、土储专项债。

一个片区更新包里，既有公益部分又有经营部分。处理原则是拆分测算、分账管理——公益部分对应财政性资金和专项债，经营部分对应贷款，各自平衡、互不挪用。国家鼓励城市更新政府专项债资金作为项目资本金。

项目实施方案里的资金测算表，必须把这个结构写清楚。这也是我们做项目策划时反复跟地方强调的一点：资金测算不是应付审批的表格，而是决定项目能不能融到资的施工图。

结合第九条、第十条看风险管控，这正是《办法》设计的巧妙之处：

第九条管“量”：综合项目实际融资需求和可用于还本付息的现金流合理确定额度；贷款金额较大的项目原则上应通过银团贷款方式提供融资，严防过度授信。银团贷款写进“原则上”三个字，意思很明确——大项目一家吃不下也别硬吃，几家银行一起做，风险共担、信息共享，谁也别想单方面做大规模。这些年一些银行在个别大城市更新项目上集中度畸高的教训，监管记得清清楚楚。

第十条管“价与期”：根据项目建设运营周期、还款来源、资金成本，合理确定贷款期限和利率。城市更新项目周期长——现阶段基本都是20-30年的长周期，贷款期限必须与现金流回收节奏匹配，不能按传统开发贷的短周期思维定价定量。

实务提示：对地方国企而言，项目谋划阶段就要把资金结构拆清楚——拆迁款多少、靠什么解决；资本金多少、怎么到位；贷款多少、覆盖哪些建设内容。混在一起打统账的项目，过不了银行评审，更过不了监管检查。

第七条列了九项条件，我们逐条来说：

——基础合规线。立项、用地、规划、环评等手续要齐，且经得起穿透核查。城市更新项目按固定资产项目管理，项目审批（核准/备案）程序不能少。

——入口线。“城市体检评估结果”是项目合法性的源头：先体检发现问题，再通过更新解决问题。项目必须挂在城市更新专项规划盘子内，同时不违反国土空间规划的刚性管控。专项债项目还要纳入年度实施计划。

——最硬的门槛。项目库由住建部门按“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级体系管理，入库项目有名称、类型、规模、实施时序，动态进出。对金融机构来说，入库是前置条件；对地方国企来说，项目谋划要提前介入专项规划和片区策划编制，等到贷款阶段才想起入库，黄花菜都凉了。

——资本金比例按固定资产投资项目资本金制度执行，且必须是自有资金，不能是“名股实债”或者贷款挪用。资本金不到位，贷款免谈。

——实施主体明确、两份报告齐备。实施方案按住建部导则编制，核心内容是更新方式、设计方案、资金测算、运营模式——尤其资金测算，“确保风险可控、财务可持续”是导则的原话。可研满足投资管理程序要求。

——这条要重点说。城市更新项目往往跨街区、跨业态、分期滚动，“整体性”要求项目作为整体立项、整体测算、整体平衡，防止两种玩法：一是化整为零拆项目、绕开审批和额度管控；二是把肥瘦项目拆开，瘦的甩给财政、肥的留给贷款。一个项目包里可以有不同的建设内容，但收益平衡必须整体测算。

——商业可持续线。项目自身要有经营性现金流：租金、运营收入、停车费、广告、收费性服务等等。纯公益、无收益的项目，这条直接锁死，请走财政资金通道。

——主体线。借款人要真运营、真有经营能力、财务信用干净。空壳企业、代建通道公司，不合格。这一条倒逼国有企业转型：城市更新时代，谁有真实的资产运营能力，谁才贷得到款。

——兜底条款，银行自留的风险裁量权。

九条连起来读，逻辑非常完整：规划合规→入库→手续齐备→资本金到位→方案可研扎实→项目整体平衡→现金流覆盖→主体市场化。这既是银行的准入清单，也是地方国企做项目的前期工作路线图。

还款来源（第十一条）：三条要求——还款来源和还款计划切实可行；现金流足额覆盖贷款本息；不得因项目纳入城市更新规划、城市更新项目库等放松贷款审查，不得接受任何形式的政府隐性增信措施。

项目入库只代表程序合规，不代表还款有保障。银行对入库项目仍要独立评审、独立测算——监管把话说得这么直白，就是不希望出现“入库即放款”的道德风险。

财政兜底函、回购承诺、保底协议、以政府购买服务名义包装的应收账款，统统无效且违规。地方国企做项目方案时，就别再让咨询机构往“政府信用”上靠了，靠不上，还留痕、还追责。

可将因经营权、收费权等产生的应收账款设置为贷款担保措施，并综合运用资金监管、资金归集等多种方式保障贷款安全。这是给城市更新量身定制的担保结构——停车场经营权、景区收费权、供热收费权、物业租金等未来收益权质押，配合资金归集（收入进监管账户、按约定顺序偿还），比传统的土地房产抵押更贴合项目实际，也盘活了企业的经营性资产。

不得利用政府应付款项抵质押融资；不得利用无收益的公益性资产抵质押融资；不得利用不具有合法合规产权的经营性资产抵质押融资。这三条把过去城投融资的老三样（政府应收账款质押、公益资产打包、产权不清资产抵押）全部封死。一句话：城市更新贷款的担保逻辑，从“政府信用”彻底切换到“项目信用+资产信用”。

《办法》第十四条给了两个关键词：“组合运用相关融资工具”“鼓励采用多元化融资模式给予支持”。多元化融资有哪些类型？政策出处在哪里？一张表说清：

两点提醒：

第一，多元化不是把工具堆在一起，而是按项目属性分层匹配——公益层靠财政、准经营层靠政策性金融和专项债、经营层靠商业银行贷款和市场资金，“股贷债保租”联动才是《办法》鼓励的方向。

第二，对地方国企来说，REITs和资产证券化是退出的终点，也是新一轮投资的起点。

第二十二条第一款：非银行金融机构发放的城市更新项目贷款，参照本办法执行。

经金融监管总局批准设立的非银行金融机构，主要包括金融租赁公司、企业集团财务公司、金融资产投资公司等。注意信托公司另有专门的《信托公司开展房地产领域信托业务管理办法（试行）》，按专门办法执行。

“参照执行”四个字意味着：非银机构做城市更新贷款，准入条件、用途禁令、资金监管一视同仁，别想找制度套利空间。

第二十二条第二款：国家开发银行、中国农业发展银行开展城市更新项目贷款业务，结合自身职能定位，选择符合条件的城市更新项目提供信贷支持……不得偏离主责主业和超业务范围经营。

“不得偏离主责主业和超业务范围经营”，至少有两层含义：

其一，防止政策性银行与商业银行过度竞争。政策性资金成本低、期限长，如果下沉去抢纯商业性项目，既造成不公平竞争，也把政策性资源错配给了商业金融完全能解决的问题。

其二，防止政策性金融自身积聚风险。政策性银行超范围扩张风险很大，监管在制度层面先把口子扎住。

1、尽快对接属地住建部门，把当地城市更新专项规划和项目库摸透，建立项目储备；

2、把收益测算和资金封闭管理的内功练扎实，城市更新项目周期长、业态杂，传统开发贷的评审模型要升级。

1、入库要赶早：项目谋划阶段就介入专项规划和片区策划，别等项目成熟了才发现不在库里；

2、转型要动真格：借款人必须是市场化运营主体，靠经营能力吃饭的转型不是选择题，是入场券；

3、现金流要算实账：把经营性收入做实、把公益性支出剥离，混合项目分账管理，隐性增信的念头彻底放下。

《办法》全文24条，说到底就是三句话：让财政的归财政、让市场的归市场、让每一分贷款都有真实现金流兜底。城市更新从“各显神通”进入“有章可循”，对所有认真做事的机构，这都是好消息。

金融监管总局 住房城乡建设部关于印发《城市更新项目贷款管理办法(试行)》的通知

各金融监管局，各省、 自治区、直辖市住房城乡建设厅(委、管委)，各政策性银行、大型银行、股份制银行、外资银行:

现将《城市更新项目贷款管理办法(试行)》印发给你们,请遵照执行。

金融监管总局 住房城乡建设部

2026年8月28日

(此件发至金融监管分局与地方法人银行机构、外国银行分行)

城市更新项目贷款管理办法(试行)

第一章 总则

第一条  为深入贯彻落实党中央、国务院关于构建房地产发展新模式和高质量推进城市更新的重大决策部署，做好城市更新项目金融服务，促进城市更新项目贷款业务平稳健康发展，根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》(以下简称《意见》)和相关法律法规,制定本办法。

第二条 本办法所称贷款人，是指在中华人民共和国境内依法设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构。

第三条 本办法所称城市更新项目贷款，是指贷款人发放的，用于支持符合《意见》要求的城市更新项目开发、建设、改造等用途的贷款。

第四条 贷款人开展城市更新项目贷款业务，应遵循以下原则:

（一）坚持市场化、法治化。贷款人应在依法合规、商业可持续的前提下为项目提供贷款支持，自主决策、 自担风险、 自负盈亏，不得新增地方政府隐性债务。

（二）坚持统筹谋划、积极有序。贷款人应按照《意见》要求，统筹推进、周密实施，支持符合条件的城市更新项目融资需求。

（三）坚持风险可控。贷款人应充分考虑城市更新项目特点，合理确定贷款额度、期限、利率等，在全面测算项目收益基础上，加强授信审批和风险管理，严格执行专款专用和资金封闭管理。

第二章 贷款要求

第五条 贷款人应按照本办法规定，落实负责城市更新项目贷款的具体责任部门和岗位，明确城市更新项目贷款管理和实施流程。

第六条 贷款人应设立“城市更新项目贷款”品种，用于支持符合本办法要求的项目。

第七条 申请城市更新项目贷款的项目应符合《意见》规定，并具备以下条件:

（一）符合国家的产业、土地、环保等政策，满足固定资产投资等要求，相关行政审批文件合法、完整、真实、有效。

（二）符合国家有关城市更新的规定，根据城市体检评估结果，纳入城市更新规划，符合国土空间规划、城市建设领域专项规划。

（三）纳入城市更新项目库。

（四）符合国家有关资本金制度的相关规定。

（五）已明确实施主体，按国家及地方相关规定编制项目实施方案及可行性研究报告。

（六）满足项目整体性特征。

（七）具备充足的经营性收入，能够覆盖贷款本息。

（八）项目借款人为市场化运营主体，具备相关经营主体资格和良好的财务信用状况。

（九）贷款人要求的其他条件。

第八条 贷款人应核实城市更新项目贷款资金用途，不得用于缴纳土地出让金及相关税款，不得用于净地供应前土地征收、拆迁安置补偿等前期环节，不得用于按照规定应由财政资金支出保障的事项。

第九条  贷款人应综合考虑项目实际融资需求及可用于还本付息的现金流等因素，合理确定贷款额度 。对于贷款金额较大的项目，原则上应通过银团贷款方式提供融资支持，严防过度授信。

第十条  贷款人应根据项目建设运营周期、还款来源、资金成本等实际情况，在遵守国家有关规定和行业自律管理要求的前提下，合理确定贷款期限和利率。

第十一条 贷款人在评估城市更新项目还款来源时，应确保项目还款来源、还款计划切实可行，现金流足额覆盖贷款本息，不得因项目纳入城市更新规划、城市更新项目库等放松贷款审查，不得接受任何形式的政府隐性增信措施。

第十二条 贷款人应按照贷款发放与支付的有关规定，对贷款资金的支付实施管理和控制，严格按照项目进度发放贷款，并结合本机构信贷管理要求等，明确贷款发放和支付审核要求、提款条件等。

第十三条 贷款人应根据城市更新项目特点合理设置担保措施。可将因经营权、收费权等产生的应收账款设置为贷款担保措施，并综合运用资金监管、资金归集等多种方式保障贷款安全。不得利用政府应付款项、无收益的公益性资产、不具有合法合规产权的经营性资产抵质押融资。

第十四条 贷款人可以根据城市更新项目特点，设计综合金融服务方案，组合运用相关融资工具,满足合理融资需求。对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，鼓励采用多元化融资模式给予支持。

第三章 风险管理

第十五条 贷款人应按照专款专用和封闭运行原则与借款人签订资金监管协议，并落实以下要求:

（一）借款人应在贷款行开立项目资金监管账户，项目资本金、贷款发放、支付支用、项目收入、贷款偿还，以及合同约定的其他项目相关资金等，均应通过资金监管账户办理。

（二）借款人应确保项目独立运作、封闭管理，项目间资金不得混同，严禁项目资金挪作他用。

（三）贷款人应强化项目资金使用情况监控，发现借款人挪用项目资金的，应按照合同约定采取相应措施。

（四）项目进入运营期后，贷款人应定期监测项目运营情况，加强对项目经营性收入及其他还款资金来源的归集管理。

第十六条 贷款人应定期对借款人履约情况及公司治理、信用状况、项目建设和运营情况等进行检查和分析，对抵质押物的价值和保证人的担保能力进行动态监测和重估，有效监控并及时预警贷款风险，积极采取有效措施保障债权安全。

第十七条 贷款人应建立城市更新项目贷款信息监测机制，对城市更新项目贷款进行专门统计，加强对城市更新项目进展、贷款发放、偿还等信息监测。

第十八条 贷款人应严格按照监管要求开展风险分类，如贷款出现风险，应积极采取风险化解处置措施，采取核销方式的，应在按规定核销后积极挽回损失。

第四章 监督管理

第十九条   国家金融监督管理总局及其派出机构依法对城市更新项目贷款业务实施监督管理，并可以根据贷款人经营管理情况、风险水平和城市更新项目贷款业务开展情况等，对贷款人提出相关审慎监管要求。

第二十条  贷款人违反本办法规定开展城市更新项目贷款业务的，国家金融监督管理总局及其派出机构应当责令其限期改正，并可依法对相关机构或者人员采取监管措施或者实施行政处罚。

第五章 附则

第二十一条 城市更新项目涉及的具体内容有专门政策法规规定的，还应符合相关规定。

第二十二条 经国家金融监督管理总局批准设立的非银行金融机构发放的城市更新项目贷款，参照本办法执行。国家开发银行、中国农业发展银行开展城市更新项目贷款业务，应在国务院批准的业务范围内和规定的业务品种下，结合自身职能定位，选择符合条件的城市更新项目提供信贷支持，并按本办法及相关规定要求加强贷款管理，不得偏离主责主业和超业务范围经营。

第二十三条 本办法由国家金融监督管理总局会同住房城乡建设部负责解释。

第二十四条 本办法自印发之日起施行。自本办法施行起新签订借款合同的项目，依本办法执行。

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