在乡村振兴战略深入推进与农业现代化加速发展的双重背景下，设施农业已成为突破传统农业自然约束、实现高效集约生产、保障农产品稳定供给的核心引擎。农业设施建设用地作为设施农业发展的空间载体，其政策界定、分类管理、申办流程，直接关系到农业经营主体的项目落地效率、合规运营风险与长期投资回报。

本文基于自然资源部、农业农村部等国家部委最新政策文件，结合地方实践细则，对农业设施建设用地与设施农用地进行全方位、深层次、系统化解读，助力设施农业项目合规高效推进。

2023年11月，自然资源部关于印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》的通知（自然资发〔2023〕234号）：农业设施建设用地是指对地表耕作层造成破坏的，为农业生产、农村生活服务的乡村道路用地以及种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施建设用地。

按照用地用海分类指南（自然资发〔2023〕234号），农业设施建设用地包含设施农用地！ 不存在设施农用地改名为农业设施建设用地的说法。 各省市2025年-2026年还在陆续针对设施农用地出文也可佐证。

农业设施建设用地（06）分为农村道路用地（0601）及设施农用地（0602），共性是均对地表耕作层造成破坏。

其中：

农村道路用地（0601）是指在村庄范围外，南方宽度≥1.0米、≤8.0米，北方宽度≥2.0米、≤8.0米，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系（乡道及乡道以上公路）之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路。 

农村道路用地包含村道用地（060101）及田间道（060102）。

设施农用地（0602）：指直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地；直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地；直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地；晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地。

设施农用地包含种植设施建设用地（060201）、畜禽养殖设施建设用地（060102）及水产养殖设施建设用地（060203）。

不属于！农业设施建设用地，虽然名字里有建设用地字样，但都按照农用地管理。

2019年发布的《第三次全国国土调查技术规程》TD/T 1055-2019。

首先从设施农用地来说：三调规程工作分类把设施农用地（1202）归类到其他土地，对应《土地管理法》三大分类中的农用地管理，不属于建设用地。

我们再来看农村道路（0602）：三调规程工作分类把农村道路（0602）归类到交通运输用地中的1006农村道路，且其定义与用地用海分类指南（自然资发〔2023〕234号）中的描述完全相同。

对应《土地管理法》三大分类中的农用地管理，不属于建设用地。

误区点：这里就会有一个误区。

三调规程工作分类里城镇村道路用地（1004）包含村庄范围内公用道路。对应《土地管理法》三大分类中的建设用地管理。

而且：自然资源部办公厅《关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》（自然资办函〔2021〕907号）中，国土空间功能结构调整表中，0601乡村道路用地村庄范围内的内部道路归类为城乡建设用地。

那么是不是部分“农业设施建设用地”属于建设用地呢？其实不是。

同样上图涉及的自然资办函〔2021〕907号文件中，明确农业设施建设用地仅包含了村庄范围外的村道用地。农业设施建设用地与城乡建设用地为并列关系。

此外，2023年11月印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》明确，农业设施用地（06）仅对应《土地管理法》中的农用地。

结论就是：

农业设施建设用地按照农用地管理，不涉及建设用地。

村庄内部的乡村道路不属于农业设施建设用地，属于城乡建设用地，按建设用地管理。

村间和田间的乡村道路属村庄范围外的道路用地，按照农用地管理。

村庄内部道路，当然如果只是改建，也不会涉及到建设用地指标。

农业设施建设用地政策以“保障农业生产、严格耕地保护、简化审批流程、强化事后监管”为核心，形成“国家定框架、地方出细则、乡镇强落实”的三级政策体系，以下为核心政策梳理：

核心地位：设施农用地核心政策文件，目前该文件已失效，新的政策文件还未出台；部分内容还参照原来内容执行。

核心突破：明确设施农用地按农用地管理、实行备案制，设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案；明确复垦义务。

战略定位：设施农业发展顶层规划，明确设施农用地是现代设施农业的核心保障。

用地政策：强化用地政策保障，指导设施种植大县编制年度设施用地进出平衡总体方案，建立完善非耕地发展设施农业的用地管理机制。畜禽养殖用地按农业用地管理。

用地政策：明确农用地、建设用地、未利用地三大分类，界定设施农用地属于农用地，确立“用途管制、耕地保护、占补平衡 / 进出平衡”基本原则；“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”。规定农用地转为建设用地必须办理审批手续，明确违法用地查处条款。

核心内容：建立全国设施农业用地监管系统，要求上图入库，纳入 “一张图” 监管中国政府网。直接利用耕地耕作层建设普通塑料大棚、下挖覆土式大棚、普通日光温室和非硬化的养殖坑塘用地可不纳入上图入库范围。

核心内容：对耕地转为设施农用地实行年度 “进出平衡”（除特殊情形外，耕地转为设施农用地的，需补充同等数量、质量耕地），强化耕地保护。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严格控制新增畜禽养殖设施、水产养殖设施等农业设施建设用地使用一般耕地。

核心内容：重新定义农业设施建设用地；永久基本农田全面禁入；区分“按耕地管理”与“按农业设施建设用地管理”。

在耕地上构建农业生产设施，不破坏耕作层、符合耕地认定标准的，按耕地管理（可以不进出平衡）；不符合耕地认定标准的农业生产设施和必要的附属、配套设施，可以占用一般耕地，按照农业设施建设用地认定（必须要进出平衡），由县级自然资源主管部门会同有关部门纳入 “一张图” 规范管理。

一是用地方式已调整。以是否破坏耕作层为标准，不破坏的，按耕地管理，不再需要办理用地备案手续；破坏的，按设施农业用地管理。

二是进出平衡已明确。无需缴纳耕地开垦费，纳入耕地总量动态平衡管控，由县级人民政府负责统筹落实补充耕地任务。

“进出平衡”的前因后果：自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）：考虑到今后生态退耕还要占用一部分耕地，自然灾害损毁还会导致部分耕地不能恢复，河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等因素，不可避免会造成现有耕地减少。为守住18亿亩耕地红线，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。

三是纳入“一张图”管理。此前是要求上图入库，最新提法是纳入“一张图”管理。

《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》明确：

农业设施建设用地包括：乡村道路用地以及种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施建设用地。

后三者归类为设施农用地，进而细化为生产设施用地和辅助设施用地。

①生产设施用地。直接用于农作物设施种植（工厂化栽培）、育种育苗的连栋温室、日光温室等设施用地。

②辅助设施用地。为生产服务的看护房、检验检疫监测、病虫害防控、秸秆处理、农资农机具存放场所、种植废弃物收集、处理设施用地、小型管理用房（仅限生产管理）等，以及与生产农产品直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储、副产物（渣、皮、糠、麸、核）处理等设施用地。

①生产设施用地。猪舍、鸡舍、牛舍、羊舍、蚕室等（含场区内通道、给排水、通风、温控设施）；畜禽有机物处置设施、引种隔离区、绿化隔离带用地等；楼房养殖舍、叠层养禽设施、笼养设施等立体养殖用地。

②辅助设施用地。与养殖生产直接关联的畜禽粪污处置、检验检疫、疫病防治、消洗转运、饲料临时临时堆放场所、养殖管理用房、兽医室、化验室、员工临时休息用房（仅限生产必需）等设施用地。

①生产设施用地：养殖池设施：水产养殖池塘、工厂化养殖池、高位养殖池、流水养鱼池、集装箱循环水养殖池。

②辅助设施用地：进排水渠道、水产养殖尾水初步处理设施、养殖网箱（内陆水域）用地等。

《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》明确：在耕地上构建农业生产设施，不破坏耕作层、符合耕地认定标准的，按耕地管理。部分省市的最新政策也提到：在耕地上搞种植，如果只是搭个棚、盖个膜，没有压实和硬化下面的土壤，以后很容易恢复耕种，这就算普通耕地管理。

在农业园区里，直接用于生产的温室、养殖场以及附属设施用地、配套设施用地算设施农用地。我们来看下最新出的地方文件：云南省自然资源厅、云南省农业农村厅、云南省林业和草原局发布《关于加强和优化设施农业用地管理的通知》。其他地区也可以参考：

（1）场内道路（符合农村道路标准）、管理用房（含不破坏耕作层，非永久性建设，不对外经营仅供内部工作人员使用的简易用餐场所、临时宿舍、厕所，下同）、农资农机具存放、智能监测、清洗清理、病虫害防控、水肥一体化、水泵配电、蓄水池等附属设施用地；

（2）与作物生产直接关联、必须配建的烘干晾晒、分拣包装、仓储保鲜、咖啡、竹笋及茶叶初制等配套设施用地；

（3）与养殖生产直接关联必须配建的饲草饲料加工存储、渔获渔具存放、粪污处理、检验检疫、尾水处理、清洗消毒、隔离、暂养、冷冻速冻、场内通道、智能监测、蓄水池、水泵配电、温控设备、生物质有机肥料生产、病死动物无害化处理、管理用房、抽水配电等附属设施用地。

（1）以大棚温室（含墙体、15平方米以下的耳房）直接使用耕作层，或在耕地上以棚架等方式种植符合耕地认定规则，耕作层未破坏的，按耕地管理。

（2）使用现状坑塘、滩涂开展养殖活动池底未硬化的；饲草饲料种植和放牧散养用地、村庄用地范围内农户自建零星畜禽养殖用地等，按原地类管理。

（3）不直接依附于农业生产主业，独立存在并集中建设的农产品存储、加工、销售及经营性农资农机具存放、维修场所用地；屠宰和肉类加工、废污集中工厂化处理设施、提供工厂化烘干服务的烘干中心（点）用地；按建设用地管理。

（4）以农业为依托的各类庄园、餐饮、住宿、会议、动植物园、赛鸽赛马等休闲观光度假场所；办公楼、科研、展销用地，以及在合法建设用地上发展设施农业的，按建设用地管理。

（5）对于单层、不超过15平方米的农业生产简易看护类管理房，可不办理设施农业用地备案，由各地通过动态巡查等方式监管。

绝对别碰永久基本农田！选址时要优先考虑荒山、荒沟、废弃的工矿用地、闲置的宅基地、或者原来就是低效的园地林地。农业设施用地必须“上图”。

《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）虽然已经失效，各省市还是沿用了其核心规模标准，只是通过省级监管+市县细则继续执行。文件明确：各类设施农业用地规模由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定。

《四川省自然资源厅 四川省农业农村厅关于进一步完善设施农业用地管理有关问题的通知》（川自然资规〔2020〕3 号文）明确：

按照农业行业标准合理确定。

农作物设施种植（工厂化栽培）、育种育苗的辅助设施用地原则上控制在项目用地的5%以内，最多不超过10亩。

从事规模化粮食作物种植的辅助设施用地原则上控制在种植面积的1%以内，种植面积500亩以内的，最多不超过3亩；种植面积超过500亩的，可适当扩大，但最多不得超过10亩。

为种植生产服务的看护房执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准，控制在“单层、15平方米以内”。

规模化养殖猪、牛、羊的辅助设施用地原则上控制在项目用地的10%以内，最多不超过15亩，但生猪养殖不受15亩上限限制；其他规模化畜禽水产养殖的辅助设施用地原则上控制在项目用地的7%以内，最多不超过15亩（其中水产养殖的最多不超过10亩）。

养殖设施允许建设多层建筑，但必须符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。

这个文件有效期两年，目前已经失效。但是四川省及各地市现行政策，完全沿用了其核心规模标准，且川自然资办函〔2024〕114号重申：参考执行自然资规〔2019〕4号和原川自然资规〔2020〕3号的规模标准。

2025年凉山州及资阳市关于设施农用地政策均引用了自然资规〔2019〕4号和川自然资规〔2020〕3号，制定了新的规模要求，沿用了之前的规模标准。

作物种植辅助设施用地规模原则上控制在项目用地规模的10％以内，最多不超过20亩；

规模化粮食作物种植面积在500亩以上的，最多不超过30亩；

畜禽水产养殖辅助设施用地规模原则上控制在项目用地规模的15％以内，最多不超过30亩；

生猪和奶牛养殖辅助设施用地面积不受30亩限制。

生产设施用地规模应由经营者根据农业生产需要合理确定，附属和配套等辅助设施用地占地总规模应控制在生产用地（包括粮食生产、设施农业、林果业等各类农业生产用地）总规模的15%以内，最多不超过30亩。

种植类辅助设施、养殖设施在符合安全和防疫等相关要求前提下允许建设多层建筑。

设施农业的各项建设内容应符合住房和城乡建设、生态环境等相关行业管理部门的规定和标准。

作物生产的服务和直接关联设施用地，原则上不超过用地规模的10%，确因生产需要可适当增加，但不得超过15%。

看护房应为单层，用地规模控制在22.5平方米以内。

畜禽养殖的直接关联用地原则上不超过用地规模的20%，确因生产需要可适当增加，但不得超过50%；

露天水产养殖池的直接关联用地原则上不超过用地规模的15%，确因生产需要可适当增加，但不得超过20%。

工厂化水产养殖场的直接关联用地原则上不超过用地规模的20%，确因生产需要可适当增加，但不得超过25%。

各地细则略有差异，实操中以属地自然资源、农业农村部门官方指引为准。

乡镇人民政府应组织相关村组对拟用地进行选址核实（部分省权限收至县政府），核实内容包括但不限于：项目内容是否符合设施用地要求，项目选址是否符合相关规划，拟用地权属、范围四至是否清晰，是否存在违法用地，用地规模是否符合规定等。

用地主体需编制建设方案报市农业农村局或市林业和草原局审查。建设方案经审查通过后应进行公示，公示时间不少于10日。公示期满无异议的，由经营主体签订设施农业用地承诺书；由经营主体与村集体经济组织或土地承包经营权人签订土地租赁协议；由经营主体与属地乡镇（街道）、村、组（社区）签订土地使用及复垦三方协议。

用地主体需向乡镇人民政府提交备案相关材料，备案材料齐全准确的，乡镇人民政府自收到申请材料之日起15个工作日内予以备案。乡镇人民政府（街道办事处）在备案后10个工作日内，将项目备案材料分别汇交至市农业农村局、市自然资源局。市农业农村局纳入台账管理，市自然资源局在收到备案材料后10个工作日内进行上图入库。

已备案设施农业用地项目应在“设施农业用地监管系统”上图入库，未按要求上图入库的，管理中不予认可。严禁将非设施农业用地以设施农业用地名义上图入库。

乡镇人民政府及村组（社区）在建设中要进行监督，确保建设内容与建设方案一致；设施建成投入使用后，不定期进行检查，包括建（构）筑物的占地面积、层数、实际用途等。

农业设施建设用地是现代设施农业发展的 “生命线”，合规是前提、效率是关键、资金是保障。随着乡村振兴战略持续深化，农业设施建设用地政策将不断优化完善，经营主体需及时关注国家、地方最新政策，严格合规运营，方能在现代设施农业发展中抢占先机、行稳致远。

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