在公共资源盘活与地方国企市场化转型浪潮中，经营权、特许经营权、商业特许经营是高频出现却极易混淆的核心概念。为何停车场、广告位多用“经营权”出让，而高速公路、供水供气必须走“特许经营权”？连锁加盟、品牌授权的“商业特许经营权”又与前两者有何本质区别？本文从内涵、政策支持、区别联系、国企应用、风险防范五大维度深度拆解，为地方政府和国有公司提供清晰实操指南。

经营权的法律基础主要源于《中华人民共和国民法典》物权编中关于所有权、用益物权的相关规定，它属于财产性民事权利的范畴。在此类法律关系中，合同双方法律地位平等。

指在不改变资产所有权归属（所有权归国家/政府/国企）的前提下，所有权人通过合同、协议、委托或授权方式，将特定公共资源的使用、运营、管理及收益权在一定期限内让渡给市场主体或国企的民事权利。不涉及行政许可，本质是资产使用权的市场化流转，无天然排他性。

无大额新建投资、纯运营属性、公益属性较弱的项目，例如：存量公共设施运营（公共停车场、公交站台广告、路灯杆广告、公租房、景区配套服务、市政绿化养护、文体场馆场地租赁）、自然资源使用权（河道采砂、林地经营、小型水库养殖）等其核心目的在于盘活存量经营性资产、提升资产运营效率，进而实现资产的市场价值与收益最大化。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委17号令）；《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）；《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号)。

通常是指在基础设施和公用事业领域，政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资、建设、运营基础设施和公用事业并获得收益。

提供公共产品/服务并获取收益的排他性行政许可权利。兼具行政属性与市场属性，是政府授予的“独家经营牌照”。

特许经营权的关键特征在于其符合特许经营范畴，并且授权流程合法合规。只有同时满足这两个条件的经营权，才能被正式认定为特许经营权。

需大额投资、公益属性强、关系公共利益与公共安全的新建/改扩建项目。

根据国办函〔2023〕115号和六部委17号令的相关规定，特许经营模式的适用范围涵盖了交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域。

实践中特许经营模式的应用主要集中在高速公路、文体健身中心、水库、供水、停车、供气、供热、轨道交通、垃圾处理、污水处理等领域。

《商业特许经营管理条例》（国务院令第485号）：明确商业特许经营定义、备案制度、信息披露义务、合同规范。

拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术、品牌等经营资源的企业（特许人），以合同许可其他经营者（被特许人）使用，被特许人按统一模式经营并支付特许费的纯市场经营模式。政府不得作为特许人，与公共资源行政授权无关。

连锁加盟（餐饮、酒店、零售）、品牌授权、技术许可等纯商业、非公共资源领域。

均为所有权与使用权/经营权分离的权利让渡模式，核心是“用益权市场化”，服务于资产盘活与效率提升。

公共资源领域，经营权是基础形态（纯运营），特许经营权是升级形态（投建运+行政许可+排他）；商业特许经营权是市场领域平行形态，与公共资源无交叉。

地方国企可通过公开方式参与前两类权利运作，商业特许经营权仅适用于国企市场化业务板块。

项目无新建投资、仅需运营管理、现金流稳定、公益属性弱（如公共停车场、广告位、公租房、文体场馆租赁、中水回收等）。

程序简单、交易灵活、周期短、风险低、不涉及隐性债务、市场化程度高。可以不涉及民营企业。

珠海金湾区23个停车场3405个泊位20年经营权公开出让，成交价5840万元；多地路灯广告、公交站台广告经营权拍卖。

项目需大额新建/改扩建投资、关系公共利益安全、需长期稳定运营（如高速、供水、污水处理、垃圾焚烧）。

法定排他性保障投资回报、期限长匹配资金回收、政府监管规范、吸引社会资本、助力基建补短板。

严禁将纯运营类经营权包装为特许经营权（如路侧停车、垃圾清运不得用特许经营）；严禁国企直接控股参与本级新建特许项目（可作出资人代表参股）。不涉及新建、改扩建的可以不按照特许经营模式实施。

国家发展改革委办公厅关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知（发改办投资〔2024〕1013号）：对具有一定投资回报的基础设施和公用事业固定资产投资项目，要充分论证采取特许经营模式的必要性和可行性，合理决策是否采取特许经营模式。不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式。

政府无商业特许经营授权资格，公共资源特许≠商业特许；地方国企仅在市场化业务（如文旅品牌、物业连锁）可使用，与政府公共资源授权无关。

参与方式：政府出资人代表参股项目公司（不控股）、存量资产TOT模式受让特许经营权、与民企合作运营。

合规要点：新建项目不直接控股、不兜底担保、不新增隐性债务。

参与方式：政府直接授权划入（如景区、停车场、自然资源经营权）、公开交易受让、委托运营（政府/国企委托平台管理）、整合打包运营（碎片化资源整合增值）。

核心价值：稳定现金流、市场化转型、资产增值、化解债务。

适用场景：国企旗下市场化品牌业务（如文旅IP、物业连锁、康养品牌），对外授权加盟获取收益。

资源确权归集：梳理行政办公配套、市政设施、自然资源、文体场馆等分散经营权，统一划入国有公司，解决“碎片化、低效益”问题。

市场化运作：通过公开招标、拍卖、挂牌出让经营权；对优质项目自主运营提升收益；对非核心项目委托专业机构运营。

组合盘活：将停车场+广告位、景区+配套服务、河道+生态旅游打包出让，提升整体估值。

存量优先：聚焦存量公用事业项目TOT（如存量水厂、污水处理厂），国企可直接受让特许经营权，规避新建项目控股限制。

参股合作：新建项目以政府出资人代表身份参股，与民企组建项目公司，分享收益、不担主风险。

资产证券化：将稳定现金流的特许经营权发行ABS/REITs，盘活存量、回笼资金、降低杠杆。

培育自有品牌：文旅、物业、康养等板块打造国企品牌，通过商业特许经营对外授权，实现轻资产扩张。

引入优质品牌：作为被特许人，引入知名品牌合作，提升运营能力与市场竞争力。

经营权归属不清、授权主体不合格、期限超法定，导致合同无效、纠纷频发。

“假盘活、真融资”——无真实现金流项目，财政补贴返还形成资金空转，新增隐性债务。

经营权不含核心运营要素（如出让广告权但无维护权）、估值虚高/贱卖、运营能力不足导致亏损。

未进公共资源交易平台、未公开竞争、程序瑕疵、特许经营越权审批。

合同条款不完善、权责不清、监管缺失、到期无法收回经营权。

产权清晰：明确所有权、经营权归属，完成权属登记，出具合法授权文件。

主体合规：特许经营需县级以上政府常务会批准、法定实施机构授权；经营权需产权方（国企/政府部门）合法授权。

程序合规：公开招标/拍卖/挂牌，严禁私下协议转让。

现金流核查：穿透核查项目真实经营性现金流，严禁依赖财政补贴的“空转项目”。

合同完备：明确期限、范围、权责、收益分配、服务标准、考核机制、退出机制、违约责任。

特许经营特别约定：排他性边界、价格调整机制、政府监管权、临时接管权、期满移交标准。

运营监管：建立年度考核、中期评估、服务质量抽查，不合格按约定处罚或收回经营权。

风险隔离：严禁国企为项目兜底担保、隐性承诺；财政补贴依法合规。

期满评估：到期前开展资产状况、服务质量、债务清理评估，确保完好移交。

续期规范：续期需重新履行公开程序，严禁直接续签。

资产维护：明确运营期维护责任、资金计提，防止资产损毁流失。

公共资源盘活中，经营权、特许经营权、商业特许经营权并非随意选择，而是由资产属性、投资需求、公益强度、合规要求共同决定：

纯运营、存量、轻资产 → 用经营权，灵活高效、风险最低；

投建运、强公益、重资产 → 用特许经营权，法定保障、吸引资本；

纯商业、品牌授权 → 用商业特许经营权，市场运作、政府不涉。

对地方国企而言，核心是以经营权为基础盘活存量、以特许经营权为抓手转型发展、以商业特许经营权为补充提升效益，坚守合规底线、防范隐性债务，真正将“沉睡资源”转化为稳定现金流、优质资产、市场化竞争力，助力地方经济高质量发展。

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