粮安则民安，粮食安全是国之大计，耕地保护关系到国家粮食安全，关系到农民的长远生计。作为一个人口大国，耕地对于我国尤其意义非凡，我国虽然国土庞大，但耕地面积却并不多，“以不到世界7%的耕地养活了21%的人口”，这既是我们的骄人成就，也提示着我们要时刻在耕地方面保持危机感。所以，国以民为本，民以食为天，土为粮之母，耕地是粮食安全的载体和根本保证，是中华民族永远发展的根基。为协调保护耕地和地方发展之间的矛盾，为协调遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，守住18亿亩耕地红线，国务院、自然资源部、农业部等连续发文，切实采取“长牙齿”的硬措施，进一步严格耕地用途管制，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线，加大耕地保护力度，并将相关工作延伸至涉及农用地内部结构调整的耕地“进出平衡”。
一、临时用地的相关政策
表1 政策背景
在以上政策背景下，先出台了耕地“占补平衡”。但是随着我国经济发展进入新常态，未利用地不断被开发，耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，难以用此方式持续补充耕地；且随意、无节制地开发未利用地不利于生态平衡发展，不利于耕地集中连片建设，因此要考虑其他补充耕地方式，平衡粮食安全保障、生态保护和空间布局优化之间的关系。故耕地“进出平衡”是防止耕地减少的补充和创新之举，是农用地之间的转换，管控的是农用地内部，是对挖湖造景、植树造绿、农业结构调整占用耕地的补救措施。
二、耕地“进出平衡”与“占补平衡”有什么区别？
1.耕地“占补平衡”
耕地“占补平衡”是为兼顾建设用地和耕地保护双重任务，耕地占一补一，针对制止耕地“非农化”，也即非农建设占用耕地的，要求占多少补多少，主要是通过开发未利用地转变为耕地。
2.耕地“进出平衡”
耕地“进出平衡”，针对防止耕地“非粮化”，指除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。确保完成本行政区域内规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。
耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”不是替代关系，而是相互补充，“占补平衡”是“进出平衡”的制度基础，是两个相互配合的制度，一个是控制建设占用，一个是监控农业结构调整。“占补平衡”是“进出平衡”对比表如下：
表2 “进出平衡”与“占比平衡”关系表
三、耕地“调入耕地”与“调出耕地”内容及原则
耕地“进出平衡”实现了对耕地转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控，是落实耕地“非粮化”的重要举措，针对耕地“进出平衡”要求，有以下内容和原则：
表3 耕地“进出平衡”内容及原则
四、耕地“进出平衡”实施流程是什么？
县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施，其中涉及农村集体土地的，经承包农户签字同意,由发包方向乡镇人民政府申报；其他土地由实施单位或经营者向乡镇人民政府申报,乡镇人民政府提出落实耕地“进出平衡”的意见, 并报县级人民政府纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后实施。
表4 耕地“进出平衡”实施管理流程表
五、耕地“进出平衡”资金保障工作有哪些？
四川省自然资源厅《关于严格耕地用途管制实行耕地年度进出平衡的通知》（川自然资发〔2022〕35号），明确：按照“谁流出、谁恢复”的原则，由申请将一般耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的单位和个人按要求恢复耕地。涉及各级政府及有关部门主导实施的，恢复耕地的费用应列入项目总投资。县级人民政府要统筹整合项目和资金，鼓励农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等参与耕地恢复。
耕地“进出平衡”的项目资金原则上应来源于耕地“进出平衡”的需求申报主体，实施资金保障是制度能够顺利运行的关键。因此耕地“进出平衡”项目的资金不应全部依靠政府，投资方是资金的重要来源。为了提前储备耕地“进出平衡”指标，基层政府可以加强资金统筹规划力度，从新增建设用地的土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金以及其他财政资金中统筹安排专项资金，进而有序开展耕地恢复工作。
六、耕地保护政策的可持续性发展有哪些？
耕地保护政策的可持续发展，不仅依赖于政府发挥积极作用，更有赖于公众的积极参与长远规划。
1.政府发挥积极作用
耕地资源十分重要，很难再生，对耕地资源的有效保护和合理利用是我国可持续发展战略的重要资源保障。耕地“进出平衡”等一系列政策从战略和全局的高度全面把握守住18亿亩耕地红线，不断强化和全面压实耕地保护任务，规划引领、优化布局的同时，发挥各级政府和各主管部门的协同效应，达成共识、形成合力，审慎推进，并构建常态长效的监管机制。
2.公众积极参与
同时，耕地进出平衡政策的推动，还有赖于公众的参与程度。四川省自然资源厅《关于严格耕地用途管制实行耕地年度进出平衡的通知》（川自然资发〔2022〕35号），明确：“非粮化”问题与群众权益息息相关，要根据实际情况稳妥审慎处理，决不允许“简单化”、“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。耕地“进出平衡”政策将直接影响到农民收入的来源，农民将收入可观的经济作物转变为经济效益较低的粮食种植，如果没有相应代偿机制，将会极大抑制公众的参与度。所以实施过程中，应当按照拟恢复耕地的现状地类、青苗、地上附着物情况制定相应补偿标准，加大对于耕地恢复的管护激励力度。在“互惠共赢”的机制下，才能实现信任与资源交换，促进政策制定与实施的统一性。
3.耕地高质量发展
要想长远的推进耕地保护的可持续性，应该协同国家保障粮食安全和农民稳定实现合理利益的耕地目标，将耕地的利用现状和稳定生产能力结合，既满足国家对于粮食安全战略的总规划，又能满足农民对经济利益追求的偏好。对耕地承包户、经营者采取更多的激励工具，将种地、养地结合，耕地保护更多转向质量提升，借助更多科技力量以稳定粮食的生产能力，要质量要产能，提高农业综合生产能力，切实保障土地利用的经济可行性和稳定性，关联到农户等政府意志执行者中的微观经营主体，充分调动他们的主动性和参与度，影响农户可持续性耕作意愿，进一步强化耕地可持续性发展。
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