6月8日，第十四届陆家嘴论坛在上海开幕，本届论坛的主题为“全球金融开放与合作：引导经济复苏的新动力”。国家金融监督管理总局局长李云泽在论坛上表示，现阶段，我国的金融业整体运行平稳，风险总体可控，我们完全有条件、有信心、有能力，牢守系统性金融风险的底线。
金融系统重点关注的是系统性金融风险。十九大以来，央行及其他金融监管部门不断强调守住不发生系统性金融风险的底线。金融监管部门一再强调系统性金融风险的原因是什么呢？
笔者认为其核心的原因是地方政府债务压力愈发严重，政府债务危机不断加重。
本文主要内容：
1.什么是政府债务风险？直观地了解政府债务风险的成因。
2.三年疫情后，我国政府债务危机的现状？从根本上了解我国守住系统性金融风险的重要性。
3.政府债务与融资平台有何密不可分的联系？化解政府债务的核心之一就是政府投融资平台的转型。
4.如何做好政府投融资平台的转型？了解政府债务化解的途径及政府投融资平台转型案例，实现本文帮助读者的初衷。
一、什么是政府债务风险？
政府债务风险是指在政府履行义务的过程中，可能出现违约、破产或不能偿还到期负债。这一概念最早由美国联邦储备局主席本·伯南克于2008年10月9日在新闻发布会上首次提出。他认为，政府作为一个经济组织，其对外承担着许多责任和义务，如果无法履行这些职责，就会导致赤字增加、通货膨胀或者就业下降等后果，继而引起巨额的公共资金损失，造成政府债务风险。
笔者认为，目前我国面临的债务风险主要是由以下几个方面导致：
1.新冠疫情的出现加上经济处于下行周期，对我国的经济发展产生了较大的影响。
2.疫情期间，消费下降、减税降费政策等因素导致财政收入受到冲击，同时，稳经济保就业等基础设施建设刚性支出增长，加剧了地方政府债务风险。
3.地方政府收入受土地市场和房地产市场不景气的影响连年下跌。2022年我国地方政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入约6.7万亿元，同比下降2万亿元，财政收入下滑而政府刚性支出增加，导致地方更难维持财力平衡状态。
4.地方政府投融资平台承担了大量的基础设施建设任务，导致负债规模大，且增长速度较快，加上平台公司实体经济匮乏、造血功能较差，无力承担过多的债务化解压力。
2023年1-4月我国的一般公共预算支出同比增长6.8%，高于年初制定的预算支出增速，数据反映出国家积极的财政政策持续提效加强的信号。政府将保持较高的财政支出水平，继续增加刚性支出，加大对社会经济发展薄弱环节和关键领域的投入，投融资平台的转型压力也会越来越大。
二、我国政府债务危机的现状如何？
1.政府债务规模---债务压力不断增大
根据财政部统计数据，自2018年末到2022年末我国地方政府债务依次为：18.39万亿元、21.3万亿元、25.7万亿元、30.5万亿元和35.1万亿元。可以看出我国的地方政府债务余额不断增加，近五年内每年增加3万亿-5万亿元的规模。
2023年一季度，地方政府债务余额达36.8万亿元，增长1.7万亿元，提前完成了全年3万-5万亿元的季度增长任务指标，再创新高。可以看出，我国地方政府以及地方政府投融资平台所面临的债务规模会愈发庞大。
2.全国整体债务情况---总体债务规模在可控范围之内
从财政部公布的数据来看，我国整体债务风险可控。截至2022年末，全国地方政府债务余额35.07亿元，包括一般债务余额14.40亿元、专项债务余额20.67亿元，控制在全国人大批准的债务限额37.65亿元之内。
此外，中国地方政府债务余额与国内生产总值之比控制在50%左右，低于国际通行的60%警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。
3.地方政府投融资平台的偿债压力巨大
目前，我国各个地方政府投融资平台还面临着巨大的存量债务偿还压力，政府投融资平台的融资方式还是以银行融资为主，此外还包括一些企业债券、信托基金、定融产品和融资租赁等融资方式，相比之下，这些融资产品的规模占比非常小，加上部分产品利率很高。这些必然会导致地方政府融资平台的融资能力不断下降，未来债务偿还方式受到更大的限制。
4.各省债务压力不均衡---部分省份负债率超警戒线
从我国整体情况来看，各省的负债余额与各省份经济发展相匹配，但是个别省份经济发展缓慢，主要靠政府投资拉动经济增长，因此负债明显高于其经济增长的速度。这些问题以贵州、青海、云南尤为严重。
青海2022年末负债率为84.3%，明显高于其他各个省份，比排名第二的贵州高于20个百分点。但是目前来看贵州的情况愈发突出，其无论是债务总量还是债务率均处于全国前列，债务余额超过青海4倍，因此提到地方政府债务压力，首先大家想到的都是贵州，加上2022年国务院针对贵州债务问题多次发文，加深了大家对于贵州债务问题的认识。
5.今年以来，经济复苏向好，财政收入稳步增加，会适度降低地方政府压力
各省份陆续公布一季度财政收支数据，数据显示：河南、宁夏等省份财政收入同比增速超10%，四川、甘肃等省份超9%，绝大多数省份实现收入正增长。
同时，在中央财政政策方面，中央财政带头压减支出，加大财力下沉力度；常态化实施财政资金直达机制，让资金更好落到县区基层。地方各级财政围绕过紧日子的要求，加大资金统筹，提升资金使用效率；积极盘活地方存量资产，压减非必要的财政支出，调整力度，开源节流，稳步有序切实提升财政资金使用效益。
综上：我们可以看出，全国的债务规模不断加大，部分省份债务偿还压力巨大，亟待转型化解债务危机。同时，我国的政府债务风险可控，但是各地同样面临着投融资平台转型的难题。
三、政府债务与投融资平台有何密不可分的联系？
1.政府投融资平台承担了政府的投融资职能
改革开放以来，中国制造能够迅速崛起，背后有一个不可忽视的推手，就是中国强大的基建实力。由于分税制改革，中央财政在全国总财政当中比重大幅提高，地方财政收入不足，因此地方政府不能完全依靠税收收入来完成基建庞大的投资建设。
同时，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了地方政府的举债方式只能采取政府债券方式，并坚决制止地方政府违法违规举债。因此，地方政府投融资平台应运而生。
目前我国地方政府投融资平台主要从事基础设施建设及民生项目，由于地方政府不能违规举债，原来由地方政府承担的职能自然而然地到了平台公司的头上。
2.政府债务化解的根源之一在于政府投融资平台的实力
政府投融资平台解决了地方政府最大的两个问题：一个是合法合规的融资平台，可以举债进行超前投资；另外一个是可以作为基建的实施主体，直接参与建设，并可以与土地市场深度融合。作为衔接地方政府、土地财政、基础设施建设的纽带，地方融资平台成为地方政府解决地方建设最重要的抓手之一。
在一定意义上来看，地方政府债务的化解根源就在于政府投融资平台债务的化解。我们从几个债务危机较大的省份来看，目前主要债务问题均集中在平台公司头上。
2022年贵州遵义市最大城投公司遵义道桥宣布155.94亿元银行贷款展期二十年，利率调整为3.00%/年至4.50%/年，而且让市场惊讶的是前十年仅付利息不还本金，到后面十年才分期还本，创下债务展期的新纪录开始，各省市接连爆出债务危机，2023年 4月12日，贵州省政府发展研究中心曾刊发《化债工作推进异常艰难，靠自身能力已无化债方法》。
紧随其后呼和浩特城投出现债务违约，2023年5月呼和浩特财政局披露“呼和浩特市：隐性债务还本付息压力大，通过其他措施化解债务的余地越来越小”
3.政府投融资平台债务构成---更彰显了政府融资职能
现阶段地方政府投融资平台的债务主要分为两类：
地方政府隐性债务：
（1）未纳入地方政府债务限额管理；
（2）以非政府债券方式举借的；
（3）最终需要由财政性资金偿还的债务。
一类是不合规PPP、政府投资基金、政府购买服务等项目；
一类是地方政府融资平台等单位替地方政府融资，由地方政府提供担保、提供偿还资金。
融资平台自身债务：
指融资平台作为市场化运营主体举借的债务。
一类是融资平台因承担有公益性项目建设运营举借的债务，项目有稳定性经营收入并主要依靠自身收益偿还，或者政府匹配资源作为还款来源；
一类是融资平台因承担非公益性项目建设运营举借的债务，即融资平台参与市场化运营，进行产业化融资而形成的债务。
总结：从以上三点来看，地方政府债务与政府投融资平台之间存在密不可分的关系，因此，化解地方政府债务危机的核心在于政府投融资平台的转型，增加其实力，增加企业造血功能，进而可以承担更多的地方建设重任。
四、如何做好政府投融资平台的转型？
1.战略层面化解地方政府债务风险
一是严格控制增量。各地要结合自身经济发展的增速相匹配适当的债务增量，减少超前投资，完善常态化监测机制。
二是妥善化解存量。针对存量债务，开展高成本非标融资等专项清理，排查系统性金融风险隐患，全面完成存量债务置换工作。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。
三是制定投融资平台转型方案。剥离政府融资职能，分类推进市场化转型。防止地方国有企业和事业单位“平台化”。
四是合理政府专项债规模。在控制利率成本的同时，保障重点基础设施项目合理融资需求。建立健全专项债券风险控制机制，强化还本付息计划管理。
五是健全监督问责机制。坚决查处问责违法违规行为，对继续违法违规举债行为，发现一起、查处一起、问责一起，做到终身问责、倒查责任。
2.战术层面化解政府投融资平台债务风险
根据中华人民共和国财政部关于印发《地方政府性债务风险分类处置指南》的通知（财预〔2016〕152号），在对融资平台存量债务进行分类处置的基础上，提出每类债务处置及化解的思路及对策。可通过债务置换、资产重组、资产盘活、PPP、混合所有制改革、特许经营等方式积极化解债务风险。
债务置换
债务置换的好处是可变相延长还款时间，规避到期债务违约风险或者降低债务融资成本，降低企业偿债压力。同样的，债务置换一般也分为两种模式：
一类是债务展期或者债务重组，即把即将到期或者有潜在债务违约风险的债务，延长债务期限，约定新的债务偿还模式。
一类是债务直接置换，将原来期限较短、利率高的债务置换成了成本低、期限长的债务。通常企业的信托、基金、定融等部分产品成本均为10%以上，甚至有些产品融资成本达到20%，该类型债务可以通过专项债券、企业债、政策性金融贷款等产品置换成长期的、低成本的债务。
案例：遵义道桥模式
遵义道桥债务风险化解采取了债务重组的模式，有效化解了债务压力。遵义道桥建设（集团）有限公司是贵州遵义最大国有平台公司，根据国务院《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号）及财政部印发《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案的通知》（财预〔2022〕114号）文件精神，公司与各大银行达成债务重组协议，约定155.94亿元银行贷款重组后期限调整为20年，利率调整为3%/年～4.5%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。
遵义道桥模式通过银行贷款展期重组，从账面看，银行的本金不受影响，同时，展期的债务不是公开市场的债券，不直接涉及普通民众。
资产盘活
资产重组与盘活可迅速增大企业的资产规模及现金流，降低企业负债率，提升企业的债务偿还能力。现阶段国家鼓励通过盘活存量资产的形式，做大做强国有企业，同时增加地方政府收入。
地方政府通过对现有国有资产资源的清查梳理，建立盘活存量资产台账，将具有一定收益来源的国有资产（闲置的土地、房产；政府停车场；广告牌；具有一定收益的公益设施等）整合注入政府投融资平台。
为政府投融资平台创造条件做好资产运营，将部分公益性资产改造成具有经营性现金流的资产。
对于长期形成的政府投融资平台与政府之间的往来款，通过资产置换等方式进行转换。
在一定条件下通过出售、转让、拍卖、租赁等方式将存量资产盘活，减轻债务压力。
案例：云南康旅模式
云南康旅债务风险化解采取了资产盘活+债务置换的组合模式实现的。云南康旅的前身是云南城投，是云南省重要的城市基础设施建设投融资及运营管理主体。其化债模式得到了云南国资委的大力支持，通过注入绿色环保、文化旅游、健康服务等板块的资产，促进云南康旅成功市场化转型。
此外，云南康旅提前兑付所有存续债券和部分非标，将高成本的债务资金通过银行贷款置换成低成本的债务资金，最终完成债务的风险化解。
目前全国各地的融资平台公司，逐步剥离政府融资平台的属性，进行市场化转型，此案例对于地方融资平台来说具有较强参考意义。
案例：江苏镇江模式
江苏镇江债务风险化解同样采取了债务置换与资产盘活组合的模式，有效地化解了债务风险，可以看出现阶段该模式相比最具有可操作性。
江苏镇江通过盘活市城建集团、交通集团、文旅集团、国控集团和土地储备中心闲置房产230万平方米；实施市区“集中拆违行动”，拆除违法建设45.2万平方米；整改存量违法用地1.8万亩，处置各类闲置土地4,290亩，盘活了大量资产，增加企业资产规模，降低企业负债率，增加企业偿债能力。
此外，镇江政府通过协调银行进行债务置换，进行期限及融资成本等结构优化；适当发行专项债，从开源节流方面疏通了项目现金流、缓解了债务压力，通过种种措施有效地化解了地方债务风险。
政府和社会资本合作（PPP）及特许经营模式
PPP模式可引入社会资本缓解短期资金压力，保证债务的顺利偿还。自2015年PPP模式全面推广以来，PPP模式一直是监管层化解地方政府融资平台公司债务风险的有效工具。
该种模式笔者认为对于可以实现短期化债风险，有助于社会资本提升运营实力，提升存量资产经营水平，但是从长期来看，可以降低政府支出，对于化解债务风险效果不佳。主要有以下几个方面原因：国办发〔2015〕42号指出要可以运用TOT、ROT等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力。对于存量的公共服务项目，多数靠政府补贴维持运营，转型为PPP项目后，消除了投融资平台的债务偿还压力，但只是将该债务偿还压力通过可行性缺口补助或者政府付费的形式转移给了地方政府，由于社会资本追求一定比例的收益，所以从长期来看，有可能会增加了地方政府支出压力。
混合所有制改革
混合所有制改革可通过引入民营企业或债转股方式缓解偿债资金压力，同时，引入的民营企业可进一步增强混改企业竞争力，实现国有资产的保值增值，提升国有企业造血功能，降低债务风险。《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2015〕133号）等文件，清晰地指出了国有企业混合所有制改革的操作规范。目前已经有地方政府通过混改模式，实现了债务风险的化解。
案例：内蒙古赤峰模式
内蒙古赤峰市敖汉旗众城环卫有限责任公司债务风险化解采取了混改和特许经营组合的模式，有效地化解了债务风险。
2020年5月，敖汉旗人民政府将城区环卫、绿化、机关物业管理等作业内容以特许经营权形式授予敖汉旗众城环卫有限责任公司，明确2818.71万元/年的运营服务费和定期调价机制，特许经营期限20年。众城环卫通过内蒙古产权交易中心公开挂牌转让90%国有股权，经过竞标程序，由赤峰环投公司、蒙泰锦程公司、益兴环保工程公司三家作为受让联合体中标，通过混合所有制改革，引入资金、技术，改革创新环卫运营模式。
其他模式
此外还有资产重组、特许经营权等模式。其中最出名的化债模式即贵州茅台模式，就是通过优质的上市公司无偿划转股权套现偿还债务或者通过茅台集团控股地方政府国有企业，增加国有企业实力，最终实现债务的化解。这几种模式的核心还是地方政府要具有属于自己的优质的国有企业，具有很强的造血功能的国有企业。
财政部发布的“支持贵州白酒营销体系改革”的文件，也为整合贵州优势资源，扩大收入，构建新的“还”的来源提供了思路。
综上，地方政府债务风险化解的核心之一在于政府投融资平台，政府投融资平台债务化解的核心在于做大做实地方国有企业实力，不断打造自身造血机制，提高经营管理能力。此外，政府要结合自身经济实力合理安排债务规模，通过债务置换+资产盘活（资产重组、混改、PPP模式、特许经营等）组合模式，有效缓解地方政府债务危机及风险。
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