近年来，防范化解地方政府隐性债务风险，是党中央、国务院作出的重大决策部署，是坚决打好防范化解重大风险攻坚战的重要任务。对于地方隐性债务的由来、定义、规模及典型案例等，本公众号之前已有文章详细梳理（地方政府的“禁区”——隐性债务）原文请点击：地方政府的“禁区”——隐性债务，在此不作赘述，本文仅就地方存量隐性债务化解的几种方式作简要分析，供各方共同探讨：

  2018年8月31日财政部发布的《地方全口径债务清查统计填报说明》中列举了六大地方化债方案：

  1.安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量结余资金等偿还；

  2.出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还；

  3.由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）；

  4.将部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务；

  5.由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还；

  6.采取破产重整或清算方式化解。

  （一）安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量结余资金等偿还

  众所周知，地方政府有四本账（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算），其中国有资本经营预算一般很少，社保基金预算专项用于城乡居民养老保险，所以地方政府化债只有从一般公共预算和政府性基金预算中安排资金解决。

  以四川省为例，根据《四川省2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》。2022年，全省通过争取中央转移支付、调入预算稳定调节基金、发行一般债券等共筹集资金14571.5亿元；在上缴中央、偿还债务等相关安排后，还有13639亿元可供统筹使用。其中：全年支出了11914.7亿元，补充预算稳定调节基金705.8亿元，还有1018.5亿元结转下年继续使用。即上述结转资金按照省市县政府预算安排，可用于化解地方存量债务。此外，超收收入（指年度本级一般公共预算收入的实际完成数超过经本级人民代表大会或者其常务委员会批准的预算收入数的部分，实际完成数和预算收入数都不包括转移性收入和政府债务收入）也可以用于化债，但2022年四川省总体一般公共预算收入因疫情和减税降费等多因素影响，较年初预算短收100.8亿元，未形成超收收入；但就部分区县而言，如某县级市年初一般公共预算收入300000万元，实际实现300479万元，超收479万元可用于化债。但不可否定的是，由于历史发展等原因，地方财力较弱的地区面临的债务额反而越大，短期内将财政资金偿还债务的难度较大，但随着新型冠状病毒感染回归乙类管理，可以预计我国社会经济也将逐步恢复，地方政府财政收入也将稳步提升，未来能够安排一定的财政资金用于逐年化解隐性债务。

  （二）出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还

  目前大部分地方国有企业及平台公司一般由地方人民政府、财政局、国资局（国资办）等机构或单位出资设立，这也是地方政府融资平台成为地方政府违规举债融资的主要原因。为化解地方隐性债务，地方政府可将政府持有的国有企业或平台公司的部分股权依法出让至本地省属市属国企、本地上市民企等优质企业，通过“以强扶弱”的方式，解决地方政府的燃眉之急。但该种模式不具有可推广性，地方国有或平台公司因为历史原因大多债务高压，且经营性现金流较少，除非强国企实力极其雄厚（如贵州茅台连续三年无偿划转股权至贵州省国有资本运营公司及贵州金融控股集团有限责任公司），否则鲜有企业愿意自掏腰包“做公益”。

  对于出让地方经营性国有资产，早在2014年财政部就出台《地方行政单位国有资产处置管理暂行办法》（财行[2014]228号），地方行政单位国有资产处置，是指行政单位对其占有、使用的资产，进行产权转移或核销的行为。处置方式包括：无偿转让、有偿转让、置换、报废、报损等。需处置资产应当产权清晰，权属关系不明或存在权属纠纷的资产。近年来，盘活存量国有资产已是地方政府增加财政收入以及化解债务的重要抓手，关于盘活存量资产的政策、定义、方式、领域、要点及盘活流程等，本公众号2.24号发布的《如何利用政策性金融工具，实现存量资产的有效盘活？》原文请点击：如何利用政策性金融工具，实现存量资产的有效盘活？已作详细梳理，有兴趣的读者可进行阅读。

  （三）由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）；将部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务

  将上述两种化债方式放在一起，是因为重点都是需要企业（事业单位）利用经营性项目产生的收益用于偿还存量债务。但如果国有企业或平台公司如果每年已有稳定的经营性现金流能够覆盖债务本息，就不需要再融资或借新还旧，这估计仅有1%的地方国企和平台公司能够做到，剩余99%的企业目前遇到的困境，就是以往及目前承接的项目大部分是公益性或准公益性项目，项目无经营收入或经营收入较少，难以实现债务本息覆盖，同时地方政府也无法直接通过财政资金予以支持（涉及新增隐性债务）。

  所以，上述两种方式的重点，就是地方政府需要整合全市（县）经营性资源，系统性梳理当地存量及待建的优质项目，一是通过配建模式（包括但不限于土地配建）将公益性项目与经营性项目打包，保证打包项目收益自求平衡；二是地方政府将各行政事业单位拥有的交通（如收费公路桥梁）、水利（如供水、污水、水库、水电站）、城建（如停车场、保障性住房、体育馆）等行业现金流充足的存量资产，地方国企或平台公司通过盘活存量资产、特许经营、PPP等多种方式依法依规取得上述资产产权或经营收益权，用于化解存量债务。

  （四）由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还

  根据2018年10月国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）“在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。按照一般企业标准对被划分为‘退出为一般公司类’的融资平台公司审核放贷。在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转”。虽然借新还旧、展期在短期内能够解决平台公司资金周转问题，但是治标不治本，本金和利息到期后仍然需要偿还，根源上依旧未解决现金流和还款资金问题，采取此种方案仍然需要结合前述几种方式共同化解。

  （五）采取破产重整或清算方式化解

  目前暂未从公开渠道查询到国有企业或平台公司采取破产重整或清算方式化解存量债务。破产重整和清算的化解方式肯定是隐性债务化解的下下策，不是迫不得已，地方政府和企业不会选择该种方式，也不会进行推广。

  （一）山西省交通运输厅将部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务。

  据相关报道，2017年，山西省交通运输厅组建山西交控集团，整合注入了包括34个政府还贷高速公路单位拥有的62条政府还贷高速公路在内的政府还贷资产，将政府隐性债务转化为企业经营性债务。此外山西省还批复了由山西交通厅、山西国资委、山西交控集团三方为处置主体的债务风险化解方案；其后山西交控集团与国开行山西分行牵头的7家银行签订了高速公路债务融资再安排贷款，对存量债务进行结构性合理化重组和高成本债务置换，将具有稳定现金流的政府隐性债务合规转化为企业经营性债务，债务重组规模最终达到2600亿元以上，交控集团每年将可减少利息支出30亿元。

  （二）贵州省国资委转让持有的部分贵州高速集团股权至贵州茅台集团。

  2020年9月16日，茅台集团发布公告，拟面向专业投资者发行不超过150亿元公司债券（含150亿元）。发行债券的理由为拟用于对贵州高速公路集团有限公司（简称“贵州高速”）股权收购、偿还有息债务、补充流动资金需求等。贵州高速是贵州省公路行业的龙头企业，成立以来始终以贵州高速公路建设和运营管理为主，建成贵阳至遵义等四十余条高速公路，拥有贵州东西南北四条出省大通道，但贵州高速并非优质标的，其近三年负债率分别约72%、70%、69.6%。同时根据信息披露，贵州省国资委已将所持有的贵州高速的部分股权转让给茅台集团，转让价150亿元，和此次发行债券规模相同。

  （三）贵州遵义道桥集团协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还债务。

  2022年12月30日，遵义道桥公告称，公司按照市场化、法治化原则积极探索研究存量银行贷款重组工作，经与各银行类金融机构友好平等协商，基本明确相关重组安排，并在近期完成签署相关补充协议。根据公告，本次遵义道桥的银行贷款重组涉及债务规模155.94亿元，以债权保全为前提，经各方友好平等协商，近期完成签署相关补充协议。按照重组协议，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3.00%/年至4.50%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。遵义道桥通过与金融机构协商展期，解决了企业短期债务高压问题。

  地方政府化解存量隐性债务，不能单靠地方国企和平台公司借新还旧及展期，更要解决如何逐年降低债务规模的核心问题，在地方财政预算收入增长相对有限的前提下，通过挖掘和盘活存量国有资产、增加国有企业和平台公司的经营性现金流，促进国有资产保值增值，才是化解地方存量隐性债务的长久之计。

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