当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

  PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

  近年受经济下行尤其是疫情冲击，地方财政困难，适度超前开展基础设施建设不能仅靠财政投入，更重要的是吸引民营企业等社会资本参与，其中PPP模式是一个重要途径。

  自2014年以来，PPP项目和拟投资规模快速攀升，同时也出现“野蛮生长”现象，带来一系列问题，比如：PPP项目运作不规范、竞争不充分、地方政府草率签约、随意违约现象普遍等等。为了规范PPP模式发展，2017年以来财政部等强化PPP监管，清理大量不合规项目，受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响，PPP模式陷入低迷，PPP项目投资额、签约落地项目投资额呈现下滑势头。在隐性债务监管和地方财力紧缺下，不少地方政府对PPP态度更加谨慎，一些市场人士对PPP未来发展道路比较悲观。

  2022年4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议要求，全面加强基础设施建设，其中在提及强化基础设施建设支撑保障时称，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。2022年11月11日财政部《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（以下简称“财金〔2022〕119号文）”的发布体现了财政防范风险、规范发展PPP的思路，体现了中央高度重视社会资本作用，而PPP模式仍是一条“光明正道”，在未来基建投资中将担当重任，长远来看将增强市场信心和预期，推动PPP健康发展。但PPP模式发展仍然要坚持规范、透明原则，当前仍有不少问题待解决，包括PPP立法、政府履约、社会资本“重建设、轻运营”等问题，而这些关系到PPP行稳致远。

  四、财金〔2022〕119号文的实施对PPP项目的主要影响如下

  （一）规范开展财政承受能力论证

  为了规范PPP项目发展，控制财政风险，此前财政部要求各地每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线（下称“10%红线”）。

  此次财金〔2022〕119号文在要求各地继续严守上述10%红线基础上，还强调合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束，“借用”兄弟行政市县财承或上下级之间“分摊”财承要本着相关方实际“受益”的原则，如果被“借用”、被“分摊”方未受益，则视为规避10%的财承红线，属严禁之列。审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。

  （二）搭建新的管理机制，形成库中库

  为便于PPP项目的管理，此前财政部要求按照项目所处阶段将项目库分为储备清单和管理库。

  此次财金〔2022〕119号文不涉及储备清单，将管理库以采购完成为界，进一步分为准备库和执行库（二级库），采购完成之前为准备库，采购完成之后为执行库，而且从准备库转入执行库需要由省级财政部门组织审核。

  新的管理体制形成了“库中库”的模式。这样，结合财金〔2021〕110号文与财金〔2022〕119号文的规定，就会形成省级财政部门对同一个项目进行两次审核的工作程序：一是从储备清单转入管理库的审核；二是完成项目采购之后，从管理库中的准备库转入执行库的审核。之前，PPP项目的入库审核已经使PPP项目“包装”不轻松；119号文之后，转入管理库的审核，预计对部分项目而言将是工作量更大的一个事情。

  （三）规范存量资产转让项目运作

  财金〔2022〕119号文规定，拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。

  此项规定将无经营性收益或弱经营性收益，主要靠政府补贴的TOT项目被明确叫停，堵死了通过将无收益、低收益项目由执行阶段政府补贴充大项目评估值，实现由本级国企替财政融资的做法，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。

  （四）除上市公司外，本级国企不得作为本级PPP项目社会资本方

  为保障PPP项目中社会资本的充分竞争，地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。这个规定本身并不是新的内容，是PPP模式产生即有的一个规则，但这一规则本身经历了反反复复、摇摇摆摆。实际操作中，一直未见监管部门出手干预，实际处于放开状态。这次通过财金〔2022〕119号文予以了完全、清晰的明确，实为收紧。

  （五）加强项目审核工作，严防隐性债务风险

  据财金〔2022〕119号文要求，地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查，严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。省级财政部门应组织对项目合同内容、社会资本方资格条件等进行复核，对于存在违反地方政府债务管理规定情形、社会资本方不符合资格条件的项目，不得纳入执行库。未纳入执行库的项目，不得安排财政预算。

  这是首次对省级财政部门提出要求审核合同，而未纳入执行库的PPP项目，以前是“原则上”不得安排财政预算，而现在则删掉了“原则上”一词。

  另外财金〔2022〕119号文还明确，对于已进入付费期的PPP项目，应按照预算编制程序和要求，将项目合同约定的年度财政支出责任纳入预算。政府方应带头诚信履约，维护良好营商环境，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费。政府履约是PPP项目成功的关键，这一点如果能真正解决将对社会资本产生很大吸引力，推动PPP迈上新台阶，发挥更大作用。

  PPP规范是一项长期任务，大量PPP项目肯定会存在一些问题，需要更包容地去看待，毕竟其他投融资模式也存在一些弊端。PPP积累了大量人才和案例经验，其市场化、专业化和规模化特征，优化了政府和企业双方的资源，从全社会角度提高了基础设施和公共服务效率，是公认的体制机制重大创新。此次财金〔2022〕119号文的实施之后，PPP将更加成熟，全面促进基础设施高质量发展。