2022年12月6日，中央政治局会议召开。会议强调，明年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，要大力提振市场信心，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，充分发挥投资的关键作用，更好统筹疫情防控和经济社会发展。会议标志着，疫情防控已迈向“后疫情时代”，明年的工作重心将全面推动经济高质量发展。
作为促进财政政策的有效抓手，地方政府专项债在扩大有效投资、保障地方经济平稳运行、促进转型发展方面作出了积极贡献。这说明，明年新增地方政府专项债发行规模将进一步扩大，新增地方政府专项债规模也不会明显低于今年的3.65万亿（数据来源：2022年《政府工作报告》）。
从理论与实践的结合角度看，政府作为基础设施项目的投资人和促进者，支持项目的途径主要有三个：一是用作政府投资项目的直投资金。二是用作对项目公司、社会投资人的债务性资金。三是用作项目公司的项目资本金。
针对2023年专项债申报文件最新规定，本文主要整理了地方政府专项债用作项目资本金相关要点供各位读者参考。
一、地方政府专项债为项目资本金相关政策要求
根据《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），“允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还地方政府专项债本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”除了厅字〔2019〕33号文件，2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并“将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。” 这一比例在2020年4月份提高到25%。
根据2023年的专项债申报文件最新规定，专项债可用作项目资本金的领域，新增新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施等3个领域。从原有的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域扩大到13个领域。
二、地方政府专项债为项目资本金应具备条件
固定资产投资项目的资金构成主要包括两部分：资本金和债务性资金。政府可以资本金注入项目，然后金融机构根据项目的经营收入情况提供市场化融资。资本金比例不能低于国家的规定（一般为不低于20%）。同时，资本金比例根据项目的经营收入规模调节：经营收入多，还本付息压力较小，资本金比例可适当降低；经营收入少，还本付息压力较大，金融机构可以提供的债务性资金就比较少，这时候，就需要提高资本金比例，减少融资金额。所以，资本金对于项目筹资完成十分重要。
地方政府专项债作资本金必须具备以下条件：
（一）限定在重大项目。
必须符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；或者是列入发改委重点项目库的重要项目。
（二）必须获得省级财政部门批准。
运用债务性资金作资本金属于“特事特办”，需要设计专门的资金使用方案、运用比例和偿还方式，需要获得上级财政部门的审批与同意。
（三）必须具备向金融机构市场化融资条件。
地方政府专项债资金作项目资本金，本质上是为了进一步撬动社会投资；所以项目本身必须具有市场化的现金流，能够通过经营性的收入来获得银行贷款等市场化融资。
（四）资本金贷款项目中受额度限制的项目也可申请报送。
2023年专项债申报文件中，对于政策性开发性金融工具（市场也称“资本金贷款”）项目中因额度限制无法获得支持的项目，符合专项债项目条件的也可以申请报送。
三、地方政府专项债为项目资本金适用情形
从财政审核的角度来说，专项债作资本金的规模应当是解决市场化融资后项目剩余的资金缺口，同时也弥补当地财政的资本金不足。因此，从实际操作的角度来说，有几类项目比较适合用专项债资金作项目资本金：
（一）产业园区类项目。
产业类基础设施是国家与金融都重点支持的领域，且其中的人才公寓、标准化厂房、孵化园、水电气热项目都具有较为稳定的现金流收入，既容易列入重大项目范畴，又具备较好的市场化融资条件。
（二）县城新型城镇化项目。
新型城镇化领域属于国家支持的重点领域。根据国家发改委发布《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》（发改规划〔2020〕1278号）文件，对于县城产业平台公共配套设施、县城新型基础设施以及县城其他基础设施提供专项信贷支持。帮助县级政府既解决政府资本金不足的问题，又解决县城项目不容易获得市场化融资支持的困难。
（三）重大交通领域及其配套项目。
在“十四五”期间，新一轮交通投资将作为打通国内经济循环的重点措施，也是政策与金融重点支持的方向。并且，在大型铁路、公路项目开发时，不仅项目本身投资重大，其配套交通枢纽、站前广场、沿线开发都需要大量资金，也能够带来不错的收益。因此，这一领域将是专项债资金体现投资效果的重点方向。在申请专项债资金作资本金时，既要考虑政策的导向，也要平衡中介机构的意见，在两者共同认可的前提下，才能实现专项债资金作资本金、撬动社会投资的重要目标。
四、地方政府专项债为项目资本金典型案例
基础设施建设项目的投融资中，资本金主要来源于地方政府财政资金。在财政收入及卖地收入增速放缓的背景下，地方政府的资本金压力尤其明显。自2019年允许专项债作资本金后，在实际操作中专项债作资本金项目中资本金比例往往较高，一方面意味着具有较高经营现金流的高质量项目数量可能有限，另一方面不可否认的是发挥了专项债作资本金对基建的撬动作用，融资结构可形成“资本金+专项债资金+配套融资（银行贷款等）”的模式。各地方政府为推动重大基础设施建设项目，以专项债做资本金项目资金筹措时常配以银行融资满足项目资金需求。经查询整理包括并不限于如下典型案例。
五、地方政府专项债为项目资本金会计处理方式
地方政府平台公司的经营模式整体上可以归为三类：
特许经营、委托代建和投资+管理。公司的三种经营模式对应着政府不同的支持形式，专项债资金作为项目资本金一般按计入“资本公积”核算，但由于政府不同的支持形式，专项债是否作为项目资本金在实际会计处理中有不同的方式。在企业财务报表中，资产负债表的恒等式为“资产=负债+所有者权益”，资产负债表左右两侧的科目具有对应和勾稽关系，故从专项债资金的会计处理方式（负债和所有者权益一侧）可以看出项目建设形成资产的管理方式（资产一侧）。
（一）特许经营模式。
专项债资金为企业有息负债（例如通过与政府签署转贷合同确认债权债务关系），此时专项债可类比于银行借款或发行债券，具有自筹资金性质，故项目投资建设形成的固定资产也应属于企业资产，在企业资产负债表中管理。
（二）委托代建模式。
企业取得资金时专项债计入“专项应付款”科目核算，项目建设环节各项支出计入“存货”科目核算。项目竣工后移交政府，企业借记“专项应付款”、贷记“营业收入”，借记“营业成本”、贷记“存货”，项目资产最终“出表”回到政府方管理。
（三）投资+管理模式。
专项债资金最终计入“资本公积”核算，“资本公积”可理解为地方政府作为企业出资者通过专项债资金对企业注资，但是理论上需要符合《政府投资条例》提到的“对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式”，以及政策上允许专项债用作项目资本金的特定投向领域要求。项目资产竣工后也从“在建工程”转入“固定资产”核算，留存在企业资产负债表中。
六、地方政府专项债为项目资本金还款安排
在财务会计上，权益资金的受偿顺序劣后于债权资金，这是常识。但在地方政府专项债用于资本金场合，在最初做“收益融资自平衡”方案时，就将项目收入分割了，一部分用于偿还地方政府专项债，另一部分用于偿还市场化债权融资，特别是政府性基金收入只能用于偿还专项债本息。一个项目建设资金，既有专项债又有市场化融资的情况下，还款先后顺序可以是专项债做债性资金＞市场化融资＞专项债做资本金。而实际的还款顺序安排，还必须考虑到还款来源产生的顺序，应与之匹配。
七、地方政府专项债为项目资本金风险管理重点
地方政府专项债作资本金的项目，各方都会关注其可能的风险：
（一）省级财政部门会聚焦“重大项目”，确保地方政府专项债作资本金的项目能够及时开工。
抓好工作进度，避免出现资金闲置或投资决策存在缺陷、导致出现项目风险的情况。
（二）在金融机构与财政部门的双重审核下，对项目可靠性、经营性现金流的审核会大幅加强。
在金融机构风险自担的情况下，前期工作不充足的，项目论证不充分的，市场研判分析不足的项目很难获得市场化融资，自然也无法获得地方政府专项债资金。
（三）将对地方政府专项债作资本金的项目进行重点管理。
财政部在2020年末就提出要对专项债项目进行穿透式、跟踪式的监管，作为风险管理的重点，地方政府专项债资金作资本金的项目必然成为监管照顾的重点对象，从各种维度上需要进行更细致的管理。
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