2020年10月中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，将城市更新的重要性提到了前所未有的高度。

  城市更新的概念：从改善城市功能、提升城市品质的角度出发，通过城市体检提出改善、改造或拆除重建的方式解决城市发展的问题。住建部门是城市更新的牵头单位，要科学的实施城市更新，国土领域是重中之中！规划和土地是永恒的话题，是未来城市更新项目的重要基础。

  国土领域版的城市更新政策发展历程：2016年11月11日，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）；2022年8月2日，自然资源部印发《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）提出：建设项目使用城镇低效用地的，可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）有关规定执行。

  城镇低效用地概念最初是由原国土资源部《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见》（国土资发[2013]3号）提出，是指“城镇中布局散乱、利用粗、用途不合理的存量建设用地”；后在《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发[2016]147号）中进一步明确城镇低效用地范畴,是指“第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱，利用粗放，用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰且不存在争议”。

  城镇低效用地与闲置土地、空闲土地等存在较大差异，城镇低效用地注重首次开发将要完成，不管建设用地是否合法，但由于其他原因导致使用效率较低的建设用地，空闲土地也属于城镇低效用地的范畴。

  除国家层面外，广东、上海、浙江、南京等地相继出台了城镇低效用地再开发的政策文件。这使得在不同时期，不同省份，对城镇低效用地的命名和内涵都各不相同，如上海、深圳将其称为“城市更新”，广州称为“三旧改造”，杭州、南京是“城镇低效用地再开发”等。

  （一）土地利用效率低

  资源型城市具有发展速度快，发展时间短的特征，土地在资源型城市中非常分散但面积也很大，而且城市本身对于土地的利用很宽容。虽然资源型城市的建设范围非常大，但实际上的建设面积很小，这样造成了大量的土地都被浪费掉，而且城市的聚合度很低，人口与土地直接的矛盾也日益激化。

 （二）城市用地空间布局不合理

  资源开采是资源型城市进行建设的主要用途，即大部分的土地都被用来进行开采资源，用于商业以及生活和公共设施的土地非常地少，整个城市的土地利用布局也开始变得混乱，资源型城市最大的一个问题就是用于道路以及绿化的土地非常少。对比一般的城市的结构和空间布局，资源型城市在这方面非常随意土地的区位优势以及级差效益都没能够在城市里发挥出来。

 （三）乱占滥用耕地现象突出

  矿产用地是约束资源型城市土地利用的主要因素，由于城市本身的土地开发不仅多还无序，因此想要调控整改是非常困难的。各大企业也都只看到眼前的收益，大规模去建设，甚至开始乱占用耕地;工矿用地的面积非常广泛，方式大多为组团式，在占地问题方面，塌陷和煤研石的占地问题是最主要的。有相关资料分析表明，我国当前有 6000 多顷的土地被煤研石占用，只看国有重点煤矿，石山已经达到了 1500 多座，甚至其中五分之一曾经有过自燃现象。我国许多的林地、耕地以及草地由于废料的不合理堆放以及遗弃而被侵占，使得土地资源遭到大量破坏，进而使得土地走向荒漠化。

  近年出台的关于城镇低效用地再开发中关于低效用地的范畴：

  （一）四川省（2017年政策）

  结合我省实际，纳入再开发范围的城镇低效用地主要包括：

  1.低效产业用地。产业政策规定的、《产业结构调整指导目录》、《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》等明确的禁止类、淘汰类产业用地；经相关部门认定的不符合安全生产和环保要求的产业用地；“退二进三”的产业用地；利用强度、投入产出水平明显低于有关标准或合同约定的产业用地等。

  2.低效城镇村庄用地。布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区等。

  3.经认定符合低效用地条件的其他国有建设用地。

  （二）山东省（2020年政策）

  城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。主要包括：

1.产业转型升级类：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地。

2.城镇更新改造类：布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。

3.用地效益提升类：投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地；参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地。

  （三）银川市（2021年政策）

  经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地；现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划（国土空间规划批准后，则以国土空间规划为准，下同）的历史遗留建设用地等，不得列入再开发范围。

  列入城镇低效用地再开发范围的土地应权属清晰、不存在争议。主要为以下类型：

  1.国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；

  2.不符合安全生产和环保要求的产业用地；

  3.“退二进三”产业用地；

  4.布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等；

  5.处理后的历史遗留用地；

  6.土地利用强度和综合投入产出效益明显低于国家和地方节约集约用地控制指标标准的产业用地；

  7.“三旧”改造专项规划中未实施的项目用地；

  8.根据实际认定为低效用地的其他建设用地。

 （一）鼓励原国有土地使用权人进行改造开发

  除有关法律法规，以及国有土地划拨决定书、国有土地使用权出让合同明确规定或者约定应当由政府收回土地使用权的土地外，在符合规划的前提下，原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。原划拨土地改造开发后用途仍符合《划拨用地目录》的，可继续按划拨方式使用。改造开发土地需办理有偿使用手续，符合协议出让条件的，可依法采取协议方式。原依法取得的工业用地改造开发后提高厂房容积率但不改变用途的，可不再增缴土地价款。利用现有工业用地，兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经市县人民政府批准，可继续按原用途使用，过渡期为5年，过渡期满后，依法按新用途办理用地手续。改造开发需变更原土地用途的，应当依法办理规划修改和用地手续。

  原国有土地使用权人有开发意愿，但没有开发能力的，可由政府依法收回土地使用权进行招拍挂，并给予原国有土地使用权人合理补偿;涉及国有土地上房屋征收的，应当严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件、程序、补偿标准等执行。

（二）积极引导城中村集体建设用地改造开发

  城中村集体建设用地可依法征收后进行改造开发，各地要根据实际制定相关优惠政策，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与;集体经营性建设用地入市改革试点地区，可按照改革试点要求，采取自主、联营、入股等方式进行改造开发。

（三）鼓励产业转型升级优化用地结构

  各地要制定鼓励引导工业企业“退二进三”的政策措施，调动其参与改造开发积极性，促进产业转型升级，提高土地利用效率。对企业迁址重建的，除享受改造开发政策外，要在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持。

（四）鼓励集中成片开发

  鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发;市县国土资源部门可根据申请，依法依规将分散的土地合并登记。城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。低效用地成片改造开发涉及的零星新增建设用地及土地利用总体规划修改，可纳入城市批次用地依法报批，涉及的新增用地计划指标由各省(区、市)在国家下达的计划指标内安排。

（五）加强公共设施和民生项目建设

  在改造开发中要优先安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，促进文化遗产和历史文化建筑保护。对涉及经营性房地产开发的改造项目，可根据实际配建保障性住房或公益设施，按合同或协议约定移交当地政府统筹安排。对参与改造开发，履行公共性、公益性义务的，可给予适当政策奖励。

  （一）常见再开发模式

  在再开发模式方面，国内大部分城市基本一样，主要分处置主体与处置方式两个方面。按照置主体一般分为政府主导开发、企业自主开发、市场合作开发三种模式，按照方式一般分为回购收储、综合改造、土地置换三种模式。详见下表。

（二）城市更新背景下的再开发

  在城市更新的背景下，城镇低效用地的再开发与城市更新有机的融合为一体。城镇低效用地是城市更新的主要空间对象，而城市更新是城镇低效用地再开发的主要途径之一。

  当前背景下的城镇低效用地再开发是城市更新的目标对象，从更加精细化的层面对再开发提出要求，要摒弃在以往的城镇低效用地再开发中大拆大建的思想，提出要从宏观的层面，改变土地的现有规划性质或使用用途来实现土地经济价值的提升以及片区结构的优化，要因地制宜采用循序渐进、精细化的方式融进城市更新的“微治理”中来，再开发仍然要立足于对宗地本身的整理和优化利用的这种方式上来。另一方面，城市更新要求城镇低效用地再开发的主体应该从以政府为主导向多主体参与转变，采用协同治理的方式，鼓励多元主体全面参与再开发，充分尊重多元主体的意愿，实现利益共享。

（三）典型案例

  1.深圳市南山区大冲村改造

  2009年，为缓解城市用地紧张，提升城市品质，改善居住环境，优化产业布局，原国土资源部与广东省人民政府合作将旧城镇、旧厂房、旧村庄（原“三旧”用地）改造作为主要试点内容，共同打造节约集约用地示范省。

  深圳市南山区大冲村位于高新技术产业园区，涉及改造面积68.4公顷，居住人口众多。但地理位置优越，地处科技园区中心。且这一带在城市规划定位上是属于未来城市发展的超级大型、高档集商业、住宅、产业、配套为一体的重要区域。

  但在项目改造前，该地区是以居住用地、工业级园地为主周边还少量分布了一些商业服务业设施用地，基础设施配套不完善，典型的脏乱差城中村状态。改造前土地权属也十分复杂，既有权属清晰的合法用地，也有来源说不清楚但被占用使用的土地，既有划拨用地，也有政府储备土地，且该区域的容积率也十分低，只有1.7。

  改造前的这种土地权属不清晰、分布散乱、土地规划性质杂糅的情况，根本不能实现土地的供应，在2003年，对该地区的改造已经提上日程，但真正的改造还是在2007年才正式开始。据当时的统计，该片区的拆迁改造预计时间较长，且拆迁所需资金巨大，当时估算的拆迁产生的货币化补偿费用将近100亿元，倘若单独由政府主导，如此大的资金投入是根本不能完成的，但若全部由市场化的企业主导，如此长时间跨度的拆迁，在拆迁过程中可能会产生“坐地起价”的行为。2007年，南山区政府为避免上述情况的产生，采取了“政府+市场”的模式（即政府引导，市场参与），通过引入资金雄厚的华润集团作为实施主体，与其签订协议使其获得土地使用权，再由它来进行改造。引入华润集团的原因一则是依靠其强大的资金实力，弥补政府在资金上的短板，华润在前期就投入了近16亿的资金进行拆迁安置工作；二则华润集团作为我国最大的房地产开发商之一，有十分丰富且成熟的城市拆迁工作，不会出现项目停摆的情况。

  2.重庆市主城区边角地建设社区公园

  2018年，重庆市对主城建成区范围内未登记土地使用权属、不宜单独实施项目建设且土地面积大于1亩的低效用地进行了全面清理，共清理排查出边角地108宗、约133.33公顷 (2000亩)。改造前，建成区边角地均闲置未利用，堆满周边群众的生活垃圾、建筑垃圾，乱搭乱建现象时有发生群众休闲锻炼的公共服务设施缺乏。

  经公开招标，重庆富州物业管理有限公司和重庆道合园林景观规划设计有限公司联合体作为中标单位成为92个社区体育文化公园总承包单位，2018年完成首批30个社区体育文化公园建设，2019年-2020年完成余下62个社区体育文化公园建设。该项目以“共建共享”为理念提高市民对建设社区体育文化公园的参与度，让社区体育文化公园真正切合市民的需求。

  通过改造，不仅消除了大量城镇低效用地和闲置土地、提高了土地利用效率，还有效增加了城市公共开敞空间、为市民提供了就近健身休闲的场地。推动了城市品质逐步提升，促进了宜居宜游宜业的城市环境的构建。

  3.成都医学城(科技园)工改工

  2004年，成都医学城引进一家重点医药生产企业。作为当时省市区重大项目，该公司7个新药品种即将进入临床二三期。项目的研发和拆迁、建设、装修快速推进，于2007年基本建成。由于国家药品审批政策变化、新药研发进度缓慢等种种原因，该公司7个新药品种最终都未能获批，实际变成“僵尸企业”，产值、税收多年来“零贡献”。2013年10月，经判决解除投资协议。

  2016年，温江区在成都市率先开展提质增效工作以来，就把腾退上述企业实际占有的188亩土地作为突破口来抓。2018年12月，腾退105亩净地引进某绿色健康食品项目；2019年12月，腾退剩余83亩净地引进某高能级制造项目；在项目腾退的基础上，成都医学城通过“二次招商”，成功引入某高能级研发公司，于2020年4月14日签订项目投资协议书，约定总投资1.3亿元。该项目于2020年7月23日动工建设，2021年底正式建成投运。

  园区围绕投资密度和投资质量的提升，以项目准入和总平预审为前提，会同区级各相关职能要素部门在对象限制、用途管制、规划管控、转让交易上进行政策试点，引导企业投资拆旧新建多层标准厂房、创新型产业用房建设等实现低效工业用地的二次开发，为“三医”(医学、医药、医疗)项目落户腾空间建载体，实现工业用地集约节约高效利用。先后推动多家低效企业转型建设“三医”标准厂房30余万平米。在实现传统低效企业转型提效的同时，进一步拓展了“三医”主导产业的物理承载空间。（本文部分引用文字和截图均来自政府公开网站信息， 若有侵权，请及时联系删除。）

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