政府与社会资本合作(Public-Private Partnership)，简称PPP模式，是一种新兴的公共基础设施建设与管理的合作模式。政府公共部门与社会资本方按照专门合同的约定开展合作，通过管理项目公司（SPV公司）等手段共同开展项目的前期工作、建设、运营和移交等全过程工作。政府方可为建设项目在政策、财政资金、行政等方面提供良好保障，而社会资本方除提供资金外，还可利用自身能力发挥建设、管理等作用。PPP模式工程相比传统建设工程，具有缓解财政压力、增强市场活力、促进财政薄弱的国家和地区的基建等优点，在基础设施开发和工程建设领域已迅速普及。

  合作关系：这个是PPP项目的前提条件，双方必须在项目目标、项目运作、项目盈利、项目落实等方面达到一致。合作主要是基础设施、公共产品和公共服务领域，如市政设施、城市更新、医院、学校、体育场馆、高速公路等。

  利益共享：项目实施的成果是属于双方的，不是简单地归属于某一方。同时，PPP项目一般都是属于公益性项目，所以项目在盈利方面一定不能超出公众的接受范围，所以PPP项目一般盈利都是长期且稳定。

  风险共担：任何的项目运作都有失败的风险，如果项目最终运作失败，或者在项目运作过程中存在一些风险，都必须是双方共同承担，任何一方都不能够逃避。

  （一）项目识别

  1.项目发起

  政府发起（主）：财政部门向各行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作的项目。

  社会资本发起（辅）：一般以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在的PPP项目。

  2.项目筛选

  （1）财政部门会同行业主管部门对潜在项目进行筛选，确定备选项目。

  （2）财政部门制定项目年度和中长期开发计划。

  （3）项目发起人提交相关资料：

       ①新建改建项目提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；

       ②存量项目提交资产历史资料、项目产出说明和初步方案。

  3.物有所值评价

  定性评价：PPP模式与传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等，并根据指标进行专家打分。

  定量评价：

     ①通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值与物有所值指数，判断PPP模式是否降低项目全生命周期成本；

     ②现阶段以定性评价为主，定量评价工作由各地根据实际情况开展。

  4.财政承受能力论证

  每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

  （二）项目准备

  1.管理架构组建

  （1）县级（含）以上地方政府可建立专门协调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导等工作；

  （2）政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

  2.实施方案编制

  （1）项目概况：基础情况，经济技术指标，项目公司股权情况；

  （2）风险分配基本框架：政府承担法律政策和最低需求等风险，社会资本承担商业风险；具体风险分配需列表协商；

  （3）项目运作方式：①委托运营、②管理合同、③建设-运营-移交(BOT)、④建设-拥有-经营(BOO)、⑤转让-运营-移交(TOT)、⑥改建-运营-移交(ROT)等。具体方式的选择，主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配框架、融资需求、合作期满处置等因素决定；

  （4）交易结构：项目投融资结构，回报机制，相关配套安排；

  （5）合同体系：项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品采购合同和保险合同等；

  （6）监管架构：授权关系（政府授权项目实施机构），监管方式（履约管理行政管理、公众监督）；

  （7）采购方式选择：公开招标、竞争性谈判，邀请招标，竞争性磋商，单一来源采购。

  3.实施方案审核

  （1）财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；

  （2）未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

  （三）项目采购

  1.资格预审

         ①项目实施机构准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本参与资格预审，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案；

         ②项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可准备采购文件；不足3家的，项目实施机构调整实施方案重新资格预审；重新资审合格的社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

  2.编制项目采购文件

     采购文件内容包括采购邀请函、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权及实施方案的批复、项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等

  3.响应文件评审

     评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。因PPP项目主要是法律问题与财务问题，规定评审小组至少包括1名法律专家与1名财务专家。

  4.谈判与合同签署

     项目实施机构成立采购结果确认谈判工作组，进行合同签署前确认谈判；签署确认谈判备忘录；公示采购结果和合同文件；公告期满，政府审核同意后项目实施机构与中选社会资本签署合同。

  （四）项目执行

  1.项目公司设立

  （1）社会资本可设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司；

  （2）项目实施机构和财政部门监督社会资本按时足额出资设立项目公司。

  2.融资管理

  （1）社会资本或项目公司负责项目融资。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作；

  （2）未完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；

  （3）项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可约要求社会资本或项目公司改善管理等；

  （4）财政部门（PPP中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

  3.绩效监测与支付

  （1）项目实施机构定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP中心）备案；

  （2）政府有支付义务的，项目实施机构应按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付；

  （3）项目实施机构依约监管社会资本或项目公司履约情况。

  4.中期评估

     项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

  （五）项目移交

  1.移交准备

  （1）项目实施机构或政府指定机构组建项目移交工作组；

  （2）期满终止移交和提前终止移交；无偿移交和有偿移交；移交项目资产、人员、文档和知识产权等；确保设备完好率和最短可使用年限等指标。

  2.性能测试

  （1）项目移交工作组按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函；

  （2）项目移交工作组委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

  3.资产交割

     社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥相关移交手续。社会资本或项目公司应配合做好移交及其后续工作。

  4.绩效评价

     移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，公开评价结果。

各阶段核心文件一览表

  （一）入库要求

  1.入库项目范围

     A.适宜采用政府和社会资本合作模式

     入库项目应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。

     B.投资总额和期限符合要求

     项目投资总额原则上不低于1.5亿元。合作期限原则上不低于10年。

     C.项目能建立清晰的风险承担机制

     原则上项目设计、建设、财务、维护运营等责任由社会资本承担，政策和法律变更、最低要求等责任由政府承担。

  2.项目库分类

     财政厅PPP中心根据各省直行业主管部门和市县财政部门申报项目的性质及成熟度，分别建立：

  3.项目入库标准

  （二）项目申报程序

  1.项目申报程序

     各省直行业主管部门和市县财政部门负责本行业、本地区项目的征集、筛选和申报工作。项目材料由各省直行业主管部门和市县财政部门报送至财政厅PPP中心，并通过财政部综合信息系统和省财政厅PPP中心信息采集系统网上同时申报。

     财政厅PPP中心会同财政厅相关处室及相关部门，邀请中介机构进行初步筛选，反馈各省直行业主管部门和市县财政部门进一步完善并进行物有所值、财政承受能力、实施方案评审等工作，各省直行业主管部门和市县财政部门经完善和调整后正式行文向财政厅PPP中心进行申报。

     财厅PPP中心牵头，根据项目性质及成熟度提出意见，经财政厅PPP工作机制研究后入库并实时更新、定期发布，择优向财政部推荐。

  2.综合信息平台是全国PPP项目信息的管理和发布平台

     各级财政部门可依托互联网通过分级授权，在信息管理平台上实现项目信息的填报、审核、查询、统计和分析等功能；在信息发布平台上发布PPP项目相关信息，分享PPP有关政策规定、动态信息和项目案例。

  （三）报送材料

  1.加盖市县财政部门公章的PPP项目申报汇总明细表，省直项目加盖省直行业主管部门公章。

  2.按照项目库类别和入库标准提交相应资料。

  3.如项目已取得发改、环保、规划、国土等相关部门批复，应一并提供。

  （四）项目库管理

  （五）保障措施

  1.确保申报资料准确。

     各省直相关部门和市县财政部门须确保资料齐全、详实、数据准确，项目可操作性强，凡不符合要求的项目财政厅PPP中心将不予受理。

  2.确保信息及时报送。

     对于所申报项目的进展情况，各省直行业主管部门和市县财政部门应明确责任人员并及时按照信息统计及报告制度报送项目信息，连续3个月不报送项目信息的，财政厅PPP中心履行相关程序后从项目库中予以删除并对相关单位和个人给予通报批评。

  3.确保项目申报的严肃性。

     对于已经正式行文申报的项目无故要求撤回和调整的，在6个月内将对该地区或省直行业主管部门的项目不予受理。

  （一）管理外包类

  1.委托运营（O&M）

     委托运营（Operation & Maintenance）是指拥有水务设施所有权的政府部门通过签定委托运营合同，将设施的运营和维护工作交给市场上的专业化公司（运营商）完成；专业化公司对设施的日常运营负责，但不承担资本性投资和风险，政府部门向专业化公司支付服务成本和委托管理报酬。

     适用类型：存量项目

     成功案例：慈溪东部污水处理厂

     慈溪东部污水处理厂位于慈东工业园区东北部，淡水泓入海口，十塘横江西侧，总占地面积8.13公顷，一期占地6.24公顷，工程总规模为10万吨/日。处理后水质达国家一级B标排放标准，经东部污水处理厂人工湿地净化处理后，最终达到国家一级A标排放标准。2009年，中持水务以委托运营模式签约该项目。

  2.管理合同（MC）

     管理合同（Management Contract），是指政府保留存量公共资产的所有权，将公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式，政府向社会资本或项目公司支付相应管理费用。MC通常作为TOT的过渡方式，期限一般不超过3年。

     适用类型：存量项目

  （二）特许经营类

  1.建设-运营-移交(BOT)

     BOT，即建设-运营-移交，指政府授予私营企业一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施，在规定的特许期限内，私人企业可以向基础设施使用者收取费用，以此来获取投资回报。待特许经营期满，私人企业将该设施无偿或有偿转交给政府。

     适用类型：新建项目

     成功案例：深圳地铁4号线由港铁公司获得运营及沿线开发权。

     根据深圳市政府和港铁公司签署的协议，港铁公司在深圳成立项目公司，以BOT方式投资建设全长约16km、总投资约60亿元的4号线二期工程。同时，深圳市政府将已于2004年底建成通车的全长4.5km的4号线一期工程在二期工程通车前（2007年）租赁给港铁深圳公司，4号线二期通车之日始，4号线全线将由香港地铁公司成立的项目公司统一运营，该公司拥有30年的特许经营权。此外，香港地铁还获得4号线沿线290万㎡建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股，自主经营、自负盈亏，运营期满，全部资产无偿移交深圳市政府。

  2.建设-拥有-经营(BOO)

     BOO为BOT的一种特殊形式，BOT与BOO模式最大的不同之处在于：在BOT项目中，项目公司在特许期结束后必须将项目设施交还给政府，而在BOO项目中，项目公司有权不受任何时间限制地拥有并经营项目设施。

     适用类型：新建项目

     成功案例：湖南某会展中心BOO项目

     湖南某会展中心BOO项目，总投资57.8亿元，政府方与社会资本持股比例分别为42.86%和57.14%。湖南会展项目之所以能取得成功，首先在于选取领域属于会展服务业，市场化属性强，私有化影响相对较小，由社会资本永久提供会展相关服务，既能弥补政府的专业短板，又没有燃气、供水这一类项目公共安全上的担忧。其次，社会资本承担总投资的57.8亿元中的57.14%左右，约33亿元左右，体量总体适宜。并且项目经过一段时间的培育，预计中长期能实现财务上的平衡，采用BOO模式各方面基础较好。

  3.转让-运营-移交(TOT)

     TOT模式是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。

     适用类型：存量项目

     成功案例：河南省平顶山市区污水处理项目

     平顶山市住建局与厦门水务签订PPP项目合同，由厦门水务独立成立项目公司，负责对污水处理设施进行运行、维护和管理，30年合作期满后无偿移交给政府，项目回报机制为可行性缺口补助。

  4.改建-运营-移交(ROT)

     ROT是指政府在TOT模式的基础上,增加技术改造或项目改扩建内容的政府和社会资本合作方式。该项合作的特许经营合同期限一般为20-30年。在ROT模式中，技术改造或项目改扩建，是指在获得政府授予特许经营权的基础上，对过时陈旧的项目设施、设备进行提升改造或更新，并在此基础上由社会资本经营若干年后再转让给政府。

     适用类型：存量项目

     成功案例：深圳大运中心项目。

     深圳大运中心采用ROT项目融资模式，即深圳市龙岗区政府将由政府投资建成的大运场馆交给香港联交所上市企业——佳兆业集团，后者作为总运营商进行运营管理。双方40年的约定期限届满后，佳兆业集团将全部设施移交给龙岗区政府，政府可以减少每年高达6000万元的大运会场馆维护费用。

注：本文第五部分和第六部分内容引用至微信公众号“基础设施ReitsDJT”。

文章已发表于四川纵横工程管理咨询有限公司微信公众号——纵横笔记，搜索公众号，可查看更多。