2022年10月28日，中国人大网发布了《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》，2021年全国国有企业资产总额308.3万亿元，全国行政事业性资产总额54.4万亿元。其中，行政单位资产总额19.0万亿元，事业单位资产总额35.4万亿元。

  在推进整体新型城镇化进程中存在大量存量资产低效、浪费、闲置、呆滞的情况；且随着新冠疫情的爆发，在财政收支压力较大的背景下，国务院及财政部多次强调政府要过紧日子是长期方针政策，那么如何盘活300万亿国有企业资产及54万亿的行政事业性资产，提升资产盘活利用效率，将成为今年重要的课题。

   (一）盘活存量资产的含义：

  盘活存量资产指的是采取各种方式来整合资产并且利用好现有的资产,形成存量资产和新增投资的良性循环，从而起到防止资产的闲置浪费、提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道的作用。

 （二）盘活存量资产的提出：

  早在2016年，国务院就提出通过盘活存量资产降低国有企业杠杆率；到2017年，国家发改委出文强调通过PPP模式规范有序盘活存量资产，实现投资良性循环等等。

（三）盘活存量资产政策新高度：

  2022年5月25日，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，聚焦重点领域、重点区域、重点企业，切实做好盘活存量资产工作；要多种方式盘活存量资产，提高存量资产的利用效率，形成存量资产和新增投资的良性循环。

  盘活存量资产政策领域上升到一个新的高度。此后，国家发改委、财政部陆续发布《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》、《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》等政策，为盘活存量资产项目具体实施提供指导。

（四）盘活存量资产相关政策主旨：

  为什么要盘活存量资产呢？

 （一）我国有上百万亿的国有资产规模，存在大量存量资产低效、浪费、闲置、呆滞的情况，需要盘活。

  2022年10月28日，中国人大网发布了《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》，2021年全国国有企业资产总额308.3万亿元，全国行政事业性资产总额54.4万亿元。其中，行政单位资产总额19.0万亿元，事业单位资产总额35.4万亿元。

（二）增加地方平台投融资渠道、缓解国企和地方政府的债务问题。

  受新冠疫情等多种因素影响，在财政收支压力较大，政府稳住经济大盘的战略性举措下，政府需要更多的融资渠道发展基础设施建设，而承担主要建设职能的国有企业面临负债率高、还款来源无保障、涉及政府隐性债务等多重难题，在此背景下，盘活存量资产无疑是最好的防范化解地方政府隐性债务风险，降低企业资产负债水平，提升再投资能力的重要途径。

（三）此外，国家发改委发布会提出盘活存量资产、扩大有效投资有利意义。

  盘活存量国有资产不仅是解决地方烂账坏账的过程，也是重新整合要素资源、促使经济和社会效益最大化的过程，这是一次从国务院、发改委、财政部自上而下重点支持的历史机缘，是“大政府+大市场”复式模式的再探索、再升级。

  国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，强调优化完善存量资产盘活方式，共提出七种方式。

（一）推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展。

  REITs对底层基础设施资产质量要求极高，更适合针对特定七大领域的特定项目开展，现阶段难以在全国范围内大面积推广，对地方政府尤其是市县大量的存量资产盘活来说较为遥远。

（二）规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）。

  可通过（TOT）、（ROT）、（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域开展。

（三）积极推进产权规范交易。

  通过公开、公平、公正的方式处置国有资产，加大宣传引导力度，吸引更多买方参与交易竞价，更多为资产处置，吸引社会资本购买。

（四）发挥国有资本投资、运营公司功能作用。

  通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产，通过发行债券等方式，为符合条件的国有资本投资、运营公司盘活存量资产提供中长期资金支持。

（五）探索促进盘活存量和改扩建有机结合。

  吸引社会资本参与盘活城市老旧资产资源特别是老旧小区改造等，积极探索地上地下空间综合开发、保障性租赁住房小区经营性公共服务空间开发等模式，有效盘活既有铁路场站及周边可开发土地等资产，提升项目收益水平。

（六）挖掘闲置低效资产价值。

  通过不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效资产。用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。

（七）支持兼并重组等其他盘活方式。

  积极探索通过资产证券化等市场化方式盘活存量资产。鼓励行业龙头企业通过兼并重组、产权转让等方式加强存量资产优化整合。 

  以上几种方式资金来源可以总结为：不动产投资信托基金（REITs）、PPP项目社会资本、资产证券化、发行债券、并购重组等等。

  其中，在中央一揽子的经济政策指引下，政策性金融迅速匹配相应金融政策，支持挖掘闲置低效资产盘活，支持盘活存量和改扩建有机结合的模式，并且适合各级地方政府有效推进实施。

（一）国办发〔2022〕19号文提出重点支持领域

  1、重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。

  2、统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。

  3、有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

（二）政策性金融重点类型项目及案例

  领域一：交通领域。铁路、收费公路、枢纽场站、高速公路、水运码头等重大交通项目资产。

  案例一：盘活存量高速公路项目。农发行某市分行积极行动，积极支持盘活收益较好或增长潜力较大的存量国有资产，上下联动、协调配合，高效推动项目落地，通过“资产购置”模式对存量国有资产进行盘活，于8月23日投放了13.8亿元农发行全省系统首笔支持强农惠农高速公路重点领域信贷资金，吹响了服务农村路网高质量发展的“冲锋号”。

  领域二：水利领域。主要投向为水库、供水厂、水务一体、供水管网等资产或特许经营权。

  案例一：盘活供水资产项目。农发行某特区支行获批3.8亿元水利建设贷款，用于支持特区水务一体化资产购置提质增效项目，该项目内容包括存量资产购置、特许经营权购置及资产购置后的提质改造工程，其中存量资产包括区水务供排水有限责任公司水厂、污水处理工程及配套管网设施；资产购置后的提质改造工程包括城市供水管道改建、水厂自控系统改造及管网压力调控、一户一表改造及杨梅山水厂设备更新等。

  案例二：盘活水库资产项目。农发行某市分行获批并投放水利建设项目贷款4亿元，用于支持某县资产盘活项目（二期）建设，助力盘活“沉睡资产”成就一方“城乡活水”。该项目总投资5.01亿元，主要支持县山河水务开发投资有限责任公司盘活柯柯亚水库、坎尔其水库、二塘沟水库渠系、柯柯亚二库枢纽及安全饮水给排水管网等当地水利存量资产。项目落地后，将通过对存量水库硬件设施的提升改造，优化水资源配置，有效促进当地水资源向高利用率、高附加值、高效益的产业流动，实现经济效益与节水效益共赢。

  案例三：盘活河道治理项目。农发行某县支行成功获批盘活存量资产项目贷款4.2亿元。资金用于县河道治理清淤项目所涉十条河流的流域治理、河道清淤和河岸养护工作。本项目，采用特许经营模式实施，社会资本将主要承担融资、运营等风险，本笔贷款投放，加大了县存量基础设施盘活力度，有利于形成良性投资循环，从而拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担。

  领域三：市政领域。主要投向为污水垃圾处理、供水供热供气等资产或特许经营权，老旧小区配套公共服务设施提升建设及后期运营管理，闲置低效国有住宅改造用于保障性租赁住房。

  案例一：盘活供热资产项目。农发行某县支行成功投放首笔盘活存量资产项目贷款1.04亿元，用于支持县供热公司购置供热管网资产，促进县域集中供热体系完善，保障安全稳定供热，为县域经济发展带来新的活力。

  案例二：盘活污水处理项目。农发行汝州市支行获批贷款2亿元，用于汝州市供水、污水处理一体化资产提升项目，助力汝州市经济发展。该项目主要用于购置汝州市供水、污水处理等国有资产，通过资产及经营权转让的市场化运作方式，将供水、污水处理等由政府部门推向市场、社会。

  领域四：停车场、停车位经营权。支持地下停车场资产购置、停车位特许经营权购置，在此基础上改造提升。

  案例一：盘活停车位资产项目。农发行某市支行获批贷款2.05亿元，用于城区智慧停车项目，该项目在原有停车场的基础上对10890个停车位实施改造，增加停车场车牌识别一体机道闸收费系统、停车位重新划线，增加地磁及收费人员手持PDA等工程，将存量低效资产通过智能化改造转化为优质资产，进一步提高资产使用效率，解决“停车难、停车乱”等问题，有力改善城区交通和停车环境。

  案例二：盘活停车场资产项目。农发行某省分行营业部成功向某区交通建设有限责任公司投放4亿元城乡一体化贷款，用于滨海新城安置房一至四期车位购置项目。项目位于滨海新城，总投资约93695万元，拟购置福州市滨海新城安置房一至四期安置项目配套的6770个车位。通过盘活存量资产提质增效，促进扩大有效投资，支持完善新区生活配套体系，从而改善居民生活出行条件，为建设现代化国际城市增添新动能。

  领域五：文化体育旅游领域。支持盘活城市文化体育场馆、体育公园、空闲地、边角地、旅游基础设施等资产。

  案例一：盘活体育公园项目。农发行某市分行成功投放盘活存量资产贷款4.6亿元，用于支持市体育运动公园资产盘活。能够有效盘活国有体育资产，利用已建成运动场馆对外进行开放，最大化实现利用既有建设设施，全力推动全市公共基础设施提档升级，增加健身设施的有效供给，方便群众健身需要。

  案例二：盘活体育馆项目。农发行某市支行获批5.49亿元城乡一体化项目贷款，用于支持市科教文体中心资产购置。市科教文体中心于2021年竣工验收并投入运营，受疫情影响，场馆及设施出租率不高，部分场馆处于闲置状态，承租人实际运营效果未达预期。该笔资产购置贷款投放后，将加强运营方与当地各大院校、中小学之间的合作力度，充分利用安宁市教育资源，开设舞蹈、美术、国学、球类、乐器等多个艺体项目培训班，发挥课外教育阵地的辐射作用，满足当地群众日益增长的物质文化需求。

  案例三：盘活闲置学校文体资产项目。农发行某县支行向职业技能产教融合基地建设项目审批贷款4.35亿元，支持盘活原县第八中学、第六中学和原湘潭县建设投资有限公司艺体馆等资产，今年来该行已累计向该项目发放盘活贷款2.23亿元。

  案例四：盘活旅游基础设施项目。农发行某市支行获批贷款1亿元，用于市乌蒙大草原旅游设施提升改造建设项目，推动资源高质高效利用。主要投入到购置景区旅游大巴、新能源电动汽车、自行车、山地越野摩托车等设备，提升景区内交通的通勤效率、质量及运营效益性，为游客带来便利的同时带动景区的发展；通过有效盘活景区其他经营业态资源，提高景区土地使用价值，将低效闲置资源合理开发利用，有效促进景区经济良性循环，带动当地经济增长。

  领域六: 产业领域。支持盘活标准化厂房、物流园区厂房及设施设备、农业产业园区等资产。

  案例一：盘活农业园区资产项目。农发行某县支行成功审批并发放贷款2.59亿元，用于五寨现代农业产业示范项目资产购置。该项目建设内容主要为购置五寨县融合发展示范园小杂粮产业园（一期）、五寨现代加工型马铃薯种植示范基地、五寨县融合发展物流园区AB座资产，涉及房屋建筑物及构筑物、设备、土地等现有资产，推动了五寨县存量国有资产的盘活再利用，提升了县域存量资产的运营管理水平。

  案例二：盘活标准化厂房资产项目。农发行某市支行获批贷款4.6亿元，用于经开区江苏工业园区标准化厂房及配套设施提升改造项目，本项目主要通过提质改造、扩大招商租赁等方式，提高对工业厂房的使用效率，扩大经济收益。

  该项目的实施，将大力改善原厂区产业分散、效率低下的现状，提高相关产业的运行效率和自主创新能力，完善产业技术体系，抢占产业发展的高点，保持产业发展的领先地位，促进相关产业集群化发展，更好的服务于盘北经济发展目标。

  五、政策性金融盘活存量要点

  要点一：盘活的存量资产必须是低效、闲置的资产。国有企业在持续调整产业结构的过程中，容易积累大量存量资产，如一些旧有厂房、房屋建筑物以及办公场所的土地使用权等，或者是政府部门的一些水电气热等存量资产，受过去粗放管理模式影响，相当一部分资产处于低效闲置状态。这部分资产很有必要盘活。

  要点二：盘活的存量资产必须是可以盘的活的资产。低效、闲置的存量资产可以通过提质改造、改进管理模式、扩大招商租赁、改变经营思路等方式，提高对资产的使用效率，扩大经济收益。盘活的模式很重要，如果这部分资产的受让方没有一个很好的符合当地产业发展的盘活模式，怎么能够确保这部分资产能够产生更大的效益，有可能单纯地成为增加地方财政收入的一种方式。因此，这部分资产必需要能够盘的活。

  要点三：盘活的存量资产必须是产权明晰的资产。盘活存量资产现阶段主要的模式为资产购置的模式，资产购置就要求购置的资产产权、权属明晰，才可以合规完成资产交易。目前多数实现大量的国有资产未形成权证或者权属不清、多头管理，成为阻碍盘活的最大难点。政府首先要做的就是需要解决权属问题，各部门通力配合将存量国有资产按流程完成产权办理。盘活存量资产必须要确权，不能是已抵押资产，需落实转让后是否可以抵押。

  要点四：盘活存量资产程序必须合规合法。盘活存量资产的流程必须合规合法，特许经营权类型的项目需要通过公开的形式取得资产，并且根据流程签订转让协议，确保项目符合国有资产管理有关规定。资产购置价格需要经过评估确定，避免低估贱卖造成国有资产流失，也要防止高估超卖增加后续运营成本。因此，盘活存量资产流程必须合规合法，价值必须符合市场规律。

  六、政策性金融盘活存量资产运作模式

  主要模式：资产购置模式和改扩建有机结合的模式。目前政策下金融盘活存量资产的主要模式为资产购置和改扩建有机结合的模式。通过购买存量国有资产直接经营或者续建、改扩建等，扩大经营规模，改进经营模式，实现最大资源利用效率。主要类型：厂房、水电气热及官网建设、文体馆等。

  模式二：特许经营权及收费权的模式。根据六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等领域可以通过特许经营的模式实施。主要类型：水库、停车场、景区等。

  模式三：PPP模式。 以上分析的各种类型的项目基本上都可以按照PPP模式实施。PPP项目需要编制两评一案，整体方案论证后入财政部PPP项目，该流程较长，新增加的PPP项目不利于抓紧当前盘活存量资产政策，存量的TOT、ROT、TOO等PPP项目可以利用盘活存量资产信贷资金。

  七、盘活存量资产的前期准备流程

（一）成立存量资产清查专班，清查核资，摸清“家底”。政府组织专班，由国有资产管理局牵头，对各行政事业单位、国有企业的资产进行全面清理，包括特许经营权、收费权等。对梳理出来的资产进行登记建档。

（二）整合筛选可供盘活的资产。根据国有存量资产全面摸底登记的情况，筛选低效、闲置、产权明晰的资产，对资产进行整合利用，为政府的全面盘活资产存量方案提供真实可信数据。

（三）结合地方政策，落实是否需要纳入地方盘活存量资产台账。关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见提出建立台账管理制度，此后部分省份相应出台文件，要求盘活存量资产纳入发改台账。因此，资产情况梳理清楚后，需落实是否需要把可供盘活的存量资产纳入台账管理。

（四）落实资产交易流程，规划合规合法的产权交易流程。纳入盘活存量资产台账后，可以寻找有意向的受让方，规划产权交易流程，规划项目立项管理。针对国家盘活存量政策及金融机构政策，启动盘活存量资产项目申报。

  结语

  目前国家加大政策力度支持盘活存量资产领域，地方政府应该抓紧政策窗口，积极规划存量资产盘活项目，争取早日实现资产的有效利用，提升地方经济发展。

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