10月20日至23日，党的二十届四中全会在北京召开。会议审议《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，纵观全文出现频率最高的词汇就是“高质量发展”。“高质量发展”也成为城市更新、城市发展未来五年的核心方向。

《建议》提出：坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。明确将“城市更新”作为城市高质量发展的核心抓手，未来五年城市更新将更加精细化发展，重点在于存量空间的品质提升与功能优化。

推进以人为本的新型城镇化。坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。扎实推进边境城镇建设。

推动城市高质量发展。走好城市内涵式发展之路。大力实施城市更新，稳步推进城中村和危旧房改造，推动城市高质量更新、高水平运营、高效能治理。高水平推进城镇建设，实施县城更新行动。

高质量推进以人为本的新型城镇化。聚焦打造“公园城市、安逸家园”，推动城市内涵式发展，高质量开展城市更新。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快建设宜居县城。

推进以人为本的新型城镇化。坚持城市内涵式发展，高质量开展城市更新行动，稳步推进老旧小区、街区、厂区和城中村改造，推进城市“平急两用”公共基础设施建设，打造全域精致城市样板。

加快城市发展方式转型，深入推动城市内涵式发展。一体化推进城市体检和城市更新，建立可持续的城市建设运营投融资体系。推动城市治理智慧化精细化，加快城市发展绿色低碳转型。

高水平建设现代化人民城市。推动城市发展加快转向品质提升、创新驱动、特色塑造、民生温度、精细智慧、一体融合。高质量推进城市更新。加强历史文化名城、街区、村镇有效保护和活态传承。

各省份的十五五规划建议就不在一一罗列；

我们从各省十五五规划建议中可以直观看出城市更新定调：

 要大力发展城市更新，高质量发展城市更新，精细化发展城市建设；

 转变城市发展方式：坚持城市内涵式发展；

 部分省份进一步细化：从内容上要做好城中村改造，危旧房改造，老旧小区、街区、厂区改造，公园城市，平急两用，历史文化名城；从形式上要做好城市体检和高质量运营；其他省份虽然没有细化的表述，但是万变不离其宗。

本文接下来将从：何为城市更新；为何城市更新；如何城市更新展开。

图：广西阳朔糖厂改造糖舍酒店（来源于住建部公布案例）

城市更新并不是一个新名词，从2019年我国就开始关注城市更新行动，到2021年我国“十四五”规划首次提出：“加快转变城市发展方式，实施城市更新行动”。

2025 年5月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》中明确，将城市更新定位为 "推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措"。

此后，住建部进一步解释：城市更新是 "对城市不适应发展需求的物质空间、社会形态和功能业态所进行的可持续改善活动"。

通俗点讲：就是通过维护、整建、拆除、完善公共资源等方式，对现有城市基础设施和既有建筑进行整体规划和改造，提升城市的环境质量、经济效益和社会效益，推动可持续发展的系统性工程。

《关于持续推进城市更新行动的意见》是城市更新领域最重要、最具有指导性的一个文件。文件明确了城市更新可以做的八大主要任务：

 加强既有建筑改造利用。

 推进城镇老旧小区整治改造。

 开展完整社区建设。

 推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造。

 完善城市功能。

 加强城市基础设施建设改造。

 修复城市生态系统。

 保护传承城市历史文化。

具体内容可以参考我司之前发表的公众号文章：最新┃中央办公厅 国务院印发《关于持续推进城市更新行动的意见》！涉及多项重点工程

国家及各省的十五五规划建议中，均明确提出“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”这一重要表述。这一导向与近期中央城市工作会议精神及各地城市更新实践高度契合，正成为推动城市高质量发展的核心遵循。

创新之城的建设核心，是让城市成为各类创新要素集聚的“强磁场”。广东深圳在南山科技园周边推进低效楼宇更新，实现“空间更新”与“产业升级”的同频共振。各地普遍通过存量空间的功能重塑，为创新人才提供舞台，让城市创新活力持续迸发。

宜居之城的本质是“以人为本”，解决群众最关心的生活痛点。河南郑州针对老旧小区普遍存在的设施老化问题，实施“一小区一方案”改造，既改善居住环境，又完善生活配套，让“住有所居”升级为“住有宜居”。从补齐设施短板到优化服务供给，宜居之城的建设始终围绕群众需求展开。

美丽之城的建设，兼顾生态之美与人文之韵。苏州在古城更新中坚守“保护优先”原则，对平江路历史街区的古民居进行修旧如旧，保留白墙黛瓦的建筑风貌，让“小桥流水人家”的经典景致重现生机。各地通过生态治理与风貌保护的双重发力，让城市既有“颜值”更有“气质”。

韧性之城聚焦城市风险防控，提升抵御各类挑战的能力。厦门针对台风、暴雨等气象灾害特点，在老旧片区更新中重点推进排水管网改造和海绵城市建设，有效提升区域防洪排涝能力。从自然灾害应对到基础设施保障，韧性之城的建设让城市运行更安全、更可靠。

文明之城的核心是传承历史文脉、构建共建共享的社会氛围。北京东城区在胡同更新中，深入挖掘每处院落的历史故事，保留老北京民俗元素，让胡同既保留“老味道”又焕发新活力。

智慧之城依托数字技术，推动城市治理从“被动应对”向“主动服务”转变。广州在南沙区试点“智慧社区”建设，通过安装智能门禁、高空抛物监测、智能垃圾分类等设备，为居民提供家政预约、故障报修等一站式服务，让智慧技术融入生活细节，提升城市治理的精细化水平。

此外：住建部明确推动城市开发建设从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将增量建设逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造。

图：九江市完整社区改造（来源于住建部公布案例）

2024年，我国城镇化率达到67%，即将迈入70%平稳发展的成熟阶段。

根据国际经验表明，城镇化率达到60%后，城市发展将从规模扩张转向品质提升。我国城镇化进程已明确进入这一阶段：2010年全国常住人口城镇化率仅为49.68%，2020年突破63.89%，2024年末已升至67.00%，年均增长0.78个百分点。

住建部总经济师指出，这一阶段城市建设必须从“拉大城市框架”转向“优化存量空间”，城市更新成为应对城镇化阶段转型的核心举措。

我国大量城镇基础设施与住宅已进入“中老年期”，老化问题凸显安全风险与功能短板，具体数据如下：

 老旧小区规模庞大：2000年底前建成的城镇老旧小区约28万个，涉及超4800万户家庭、1.2亿居民，建筑面积达40亿平方米，多数房屋存在墙体开裂、管线锈蚀等问题。

 市政管网隐患集中：燃气、供水等老化管线存量仍大，部分城市地下管线事故年均发生率超每千公里3起，管网提质任务仍艰巨。

 功能配套严重不足：改造前平均每个小区停车位缺口超30%，充电桩覆盖率不足5%；国家发改委调研显示，60%的老旧小区缺乏养老、托育等基本公共服务设施。

 低效资产浪费严重：部分老旧街区、老旧厂房闲置，未能发挥其余温。

城市更新既是民生工程，也是经济增长引擎：

 民生改善成效显著：国家发改委调研显示，参与更新改造的社区，居民对基层治理的满意度较改造前平均提升35个百分点，邻里矛盾发生率下降55%，居民参与公共事务的积极性提升70%。

 经济拉动作用突出：2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元；带动社会资本广泛参与，成为扩大内需的重要抓手。

图：天津的天美艺术街区项目（来源于住建部公布案例）

2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，有报道预测2025年全国城市更新市场规模预计突破8.6万亿元，年综合性成效逐步显露。

针对如何做好城市更新项目，笔者结合自身工作经验分享一些建议：

 结合其他国家大政方针：

国家政策一直强调扩大内需，盘活存量资产；城市更新就要与这些政策结合，将城市更新作为“稳增长、扩内需”的核心抓手，积极更新改造消费型片区，带动消费型服务业发展；同时，通过存量盘活创造投资与消费双重价值，形成“更新—增值—消费”良性循环。

 因地制宜，量力而行：

政府推进城市更新的首要原则是摒弃“一刀切”模式，立足城市资源禀赋、城市规模、地方经济实力、发展阶段和民生需求精准施策，核心在于“分类指导+特色赋能”。避免过度包装，最终都是纸上谈兵，资金、项目都无法落地。

 城市体检及规划先行：

落实住建部“先体检、后更新”硬性要求，建立“监测—评估—规划—实施”的闭环机制，确保更新工作靶向发力。从安全维度、功能维度、文化维度梳理现在建筑与基础设施，以改造为主，确需拆旧的部分尽量控制规模。

 高水平运营城市更新项目：

政府需转变“重建设、轻运营”观念，构建“建设—运营—维护”全周期管理机制，确保更新项目既“建得好”又“管得久”。如广州永庆坊由政府负责建筑修缮，引入企业运营文旅业态，平衡公益属性与市场活力；

 从表面到实质：聚焦价值提升

摒弃“刷墙铺路”的表面改造，以“民生优先、安全为本、文化为魂”推动城市内涵式发展，实现从“面子”到“里子”的转变。

 功能分区优化：推动落后产能区转型“创新街区”

将落后产能退出与空间重塑相结合，以“产业植入+生态修复+服务配套”为路径，实现“工业锈带”向“创新秀带”的转型。对高耗能、低效利用的工业区进行分类梳理：位于城市核心区的重点发展科创、文创产业；近郊区域可转型为智能制造园区或“产城融合”社区。

 多渠道落实更新资金

资金到位项目才能落地，要积极整理金融政策、提前落实资金渠道，结合金融政策趋势，同步完善规划及落地方案。很多项目几年前再谈规划，几年后还是再谈规划，主要就是资金的问题。

以“问题导向”启动城市体检，建立“发现问题—解决问题—效果评估”的闭环机制。

重点排查三类核心问题：一是安全隐患，包括D级危险住房、燃气老化管线、抗震不达标建筑等；二是功能短板，聚焦老旧小区停车难、社区服务设施不足、公共空间缺失等民生痛点；三是发展瓶颈，如低效工业用地闲置、传统街区业态衰退、生态廊道断裂等。

落实住建部“专项规划—片区策划—项目实施方案”要求，形成层级清晰的规划成果：

 专项规划：结合国土空间规划，明确城市更新总体目标、重点片区（如城中村集中区、历史文化街区）、实施时序，2025年重点城市需完成专项规划编制并公示。

 片区策划：对更新单元进行精准定位，如老旧厂区侧重“产业焕新”、历史街区侧重“文化活化”，成都“金角银边”项目通过该环节明确桥下空间、滨河地带的功能植入方向。

 项目方案：细化到具体工程，包括改造内容、技术标准、资金测算，如老旧小区需明确电梯加装数量、管线改造范围，做到“一区一策”。

践行“人民城市人民建”理念，搭建“政府—居民—设计师—企业”四方沟通平台：

 居民参与：通过VR技术展示改造效果、组建业主议事会，确保老旧小区改造意愿征集率达100%，重点协商资金分摊、长效管理等问题。

 专业介入：引入“社区设计师”制度，鼓励规划师驻场服务，优化空间设计方案。

图：杭州沿江景观带公园（来源于住建部公布案例）

（1）危险住房与老旧小区改造

优先拆除改造D级危房，对C级危房采取加固修缮方式；老旧小区改造需实现“三个必改”：安全隐患必改（燃气/消防管线）、基础功能必改（停车/充电设施）、公共服务必改（助餐/养老点位）。

（2）城中村改造

严格执行“不搞大拆大建”要求，采用“拆除新建、整治提升、拆整结合”三类模式：对于人口密集、安全隐患突出的城中村（如超大特大城市核心区），实施拆除新建并配建保障房；对于风貌有价值的村落，保留肌理并改造基础设施，参考台州官河古道“微改造”经验，植入便民服务功能。

（3）完整社区建设

以“一刻钟便民生活圈”为目标，补齐三类设施：基本公共服务设施（幼儿园、卫生服务站）、便民商业设施（生鲜超市、家政点）、公共活动场地（口袋公园、健身区），2025年中央支持城市需实现社区设施覆盖率提升30%。

（1）老旧厂区与街区焕新

老旧厂区改造推行“工业遗产保护+业态创新”，如将厂房改造为文创园、直播基地，济南舜泰广场通过土地分层出让模式，盘活地下空间建设智能立体车库，提升土地利用效率3倍；老旧街区重点发展“文旅+消费”场景，台州官河古道植入AR历史互动体验，使文化消费占比提升50%。

（2）历史文化保护

落实“老城不能再拆”要求，建立“先考古后出让”“先调查后建设”机制：对历史建筑实行“一屋一策”修缮，禁止拆真建假；将非遗资源转化为数字藏品，通过“非遗数字资产交易平台”实现文化价值变现。

实施“生命线安全工程”，重点推进：地下管线改造（燃气、污水管网更新率2025年达80%）、防洪排涝设施建设（构建“管网—水系—水库”联排联调体系）、海绵城市建设（口袋公园透水铺装占比不低于60%）。生态修复方面，借鉴台州官河古道经验，采用生态砌块、微孔调节系统提升水体自净能力，同步建设连续绿道网络。

（1）财政支持：争取中央财政补助（东部城市最高8亿元/城，中西部最高12亿元/城），统筹使用专项债、超长期特别国债资金。

（2）金融创新：依托金融机构的城市更新相关贷款管理办法，申请长周期、低利率信贷；探索REITs模式盘活存量资产（如改造后的商业街区）。

（3）社会参与：通过容积率奖励、产权分割等政策吸引企业投资，成都“金角银边”项目以此撬动社会资本参与剩余空间改造。

执行“功能兼容+用途转换”政策：允许老旧厂区、低效楼宇在符合规划前提下转换为商业、居住用途；推行土地分层出让（如济南舜泰广场地下空间单独出让）；鼓励混合用地开发，提高用地复合效益。

构建“智慧更新”体系：建设阶段应用BIM技术优化施工方案，减少工期15%以上；运营阶段推广芜湖驿站“光伏发电+智能监测”模式，实现能耗降低20%；通过大数据平台动态管理更新项目进度，确保中央资金使用合规。

建立“建设—运营—维护”全周期机制：老旧小区改造后同步成立业委会，引入物业服务；历史街区、文创园区采用“专业运营公司+社区监督”模式，平衡商业收益与公共服务。

核心原则：十五五时期，城市更新需严守“民生优先、安全第一、文化传承、因地制宜”四大底线，坚决杜绝“面子工程”，确保每个项目都能提升群众获得感。

图：湖州小西街历史文化街区（来源于住建部公布案例）

贵州新华印刷厂始建于1950年，位于贵阳市中心城区核心地段，周边交通便利、人口密集、文化氛围浓厚，承载了贵阳人半个多世纪以来的重要集体记忆。2019年新印厂搬迁，老厂房最终变成废弃的工业遗址。为盘活闲置国有资产、留住城市独特记忆、提升老城整体活力，云岩区落实国家政策，聚焦老厂房改造，秉持“尊重原有肌理、彰显功能特色”理念，重点依托5栋存量建筑，布局1个4D体验文化中心、2座特色展馆、3大主题空间，在历史印记、工业遗存中融入新功能、新空间、新环境。

开展外立面改造、道路铺装、绿化花池改造，还原了梧桐树景地域特色。保留部分厂房结构、传统印刷设备等标志性元素，留住了老工业厂房的“骨骼”、贵阳工业文明的“标本”和深厚的城市记忆。

形成3.65万平方米的产业承载空间，开业以来，日均客流量约3.5万人次，累计客流量突破300万人次。已签约首店8家、品牌商家106家，年租赁收入突破2700万元，预计园内商家年总营收超1亿元、新增税收330万元，有效拉高周边地块商业和住房资产价值。

玉林东路特色街区是成都市老城区内，高端要素集聚、国际交流频繁、城市功能完善的特色片区之一，沿线共153家商铺，总营业面积9000余平方米，曾面临交通拥堵、基础设施老化、人居环境较差、年轻人大量流失、商业逐渐衰败、街区活力减弱等问题。

2021年起，武侯区以“烟火玉林·优雅成都”为目标，实施“惠民、幸福、动力、颜值”四大工程，统筹推进“由街区打造带动社区治理、片区发展”的城市更新模式，焕新沿线商铺产业，促进历史文化遗存、烟火市井生活、时尚潮流街区交相融合，打造公园社区幸福生活新场景，创造“回归老城、更新老城、活化老城”的成功典范。

开街后，沿街商铺招商率100%、开业率100%，商铺坪效从原本600元/平方/月提升为2000元/平方/月，租金从原本60—80元/平方/月提升为150—180元/平方/月。更新两年后，玉林东路的人流量从约1万人/日升级到3万—5万人/日，入店率提升近20倍。

通过每年“玉林民谣音乐季”、“玉林书拾”等线上和线下系列品牌文化活动，提升武侯玉林文化的知名度和美誉度，形成了“像成都人在玉林那样生活”的时代IP。2023年9月至今，新玉林民谣音乐季品牌演出举办92场次，现场观演67万人次。

城市更新不仅是砖瓦楼宇的翻新，更是一场关于城市生命力的再造。当政策红利与时代需求同频共振，那些敢于创新、善于整合资源的参与者，终将成为这场变革的主角。十五五失去，城市更新的黄金赛道已经开启，抓住机遇，就是抓住下一个十年的增长密码！

纵横咨询作为专业投融资咨询机构，已参与多个城市更新项目投融资服务，未来将持续助力地方政府和国有企业推动城市更新项目落地，助力地方经济高质量发展！

文章已发表于四川纵横工程管理咨询有限公司微信公众号——纵横笔记，搜索公众号，可查看更多。