“中国经济发展并不缺土地，缺的是城镇建设用地指标”。长期以来，为保障18亿亩耕地红线和粮食安全，我国实施了最严格的耕地保护政策和城乡建设用地规划政策，土地特别是建设用地作为基本生产要素，在城乡经济发展中扮演着重要作用。

根据《第三次全国国土调查主要数据公报》（下称“三调”）结果显示，城市和建制镇的用地总规模仅为1.55亿亩，村庄用地总规模高达3.29亿亩，村庄用地存在总量过大、闲置低效、布局不合理等问题。如何解决城镇土地指标别是建设用地指标不足问题，是未来推进新型城镇化建设以及促进农村一二三产业融合发展的关键。本文将从土地指标常见类型、取得方式及流程、存在的现状问题、项目土地指标使用、典型案例等方面解析，让各位读者全方位了解土地指标。

项目的建设离不开土地指标，常见的土地指标包括占补平衡指标、进出平衡指标、增减挂钩指标、建设用地指标等。

根据《中华人民共和国土地管理法》以及党中央、国务院改革完善耕地占补平衡制度的有关部署，乡村振兴建设中非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，补充耕地坚持恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则（即占用耕地不种粮食，造成了耕地非粮化、非农化的行为都要纳入占补平衡）。

各类占用耕地的，必须落实补充耕地责任，没有条件自行补充的，非农建设要按规定缴纳耕地开垦费。各类实施主体将非耕地垦造、恢复为耕地的，符合规定的可作为补充耕地。市（州）、县（市、区）耕地占补平衡指标不足的，可按照规定向省自然资源厅借支（即谁占用了耕地、谁负责恢复，占多少多少，占优补优，先补后占，自己不能恢复就缴开垦费）。

根据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），耕地进出平衡主要是指对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，需要补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，其中“进”主要是指年度内农用地内部非耕地转为耕地情况，“出”主要是指年度内一般耕地转为其他非耕农用地情况（进出平衡是农用地内部结构的调整，也是防止耕地非粮化的重要措施）。

城乡建设用地增减挂钩是依据国土空间规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城乡建设的地块等面积共同组成拆旧建新项目区，通过拆旧建新和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，改善农村生产生活条件，提高节约集约用地水平，优化城乡用地布局，促进耕地保护和生态环境建设。通过土地复垦和调整利用，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量有提高，促进土地节约集约利用，优化城乡用地结构布局更加合理。

增减挂钩指标使用要求：在增减挂钩实施规划批复时，按照项目区拆旧复垦总规模的30%，预留用于农民集中安置建新，节余部分留用于项目区村集体，专门用于调剂宅基地或用于乡村振兴产业发展用地（即指标总规模的30%要用于农民安置房建新和乡村产业发展，剩余70%才能用于市场交易）。

建设用地指标指对特定区域在特定期限内的建设用地总规模进行控制的规模指标。

增量指标，即我们通常讨论的建设用地指标，全称为政府下达的新增建设用地计划指标。国土空间规划和土地利用年度计划对区域新增建设中将农用地、未利用地转为建设用地的控制规模，是国土空间规划核心约束性指标之一，取得并落实新增建设用地指标从本质上意味着特定空间/时间范围内农用地（或未利用地）的减少、建设用地的增加。

存量用地，主要是对现有存量建设用地进行整理盘活。一是存量集体建设用地，如增减挂钩项目、废弃工矿复垦项目等；二是存量国有建设用地，包括已建设的国有建设用地（城镇低效用地、到期收回的国有建设用地、开采完成的工矿用地），和未建设的存量国有建设用地（闲置土地、批而未供土地）。

耕地“进出平衡”的耕地来源可以是适合整治恢复为耕地的所有非耕地地类，即上一年度变更调查成果中为非耕地的农用地或农业设施建设用地。而对于占补平衡指标来源，“二调”和“三调”均为非耕地的农用地才作为占补平衡指标。因此，各地一般优先将“二调”为耕地、“三调”为非耕地的地类作为耕地“进出平衡”的耕地最大潜力来源；“二调”和“三调”均为非耕地的农用地作为占补平衡指标潜力来源（因为“占补平衡”涉及到非农建设，比“进出平衡”对原有土地的性质规定更为严格）。

根据《土地利用年度计划管理办法》规定，新增建设用地计划指标国家依据国民经济和社会发展计划、国家区域政策、产业政策、土地利用总体规划以及土地利用变更调查成果等进行确定。政府通过土地利用总体规划对一定时期内的建设用地规模进行控制，而对于每年建设需要占用农用地或未利用地的新增建设用地的控制规模，政府则通过土地利用年度计划进行管理。

2020年起自然资源部对土地利用计划管理方式实施改革，不再下达年度新增建设用地计划指标，而是按照土地要素跟着项目走的要求，以真实有效的项目落地作为配置计划指标依据。对纳入国家重大项目清单、国家军事设施重大项目清单的项目用地，以及纳入省级人民政府重大项目用地清单的单独选址项目用地，依法依规批准后，由部统一确认配置计划指标。对上述清单以外的其他项目用地，新增建设用地计划指标由县（市、区）以当年存量土地处置规模为基础折算形成（即重大项目的土地指标由自然资源部配置，其他建设用地指标由区县通过年度计划自行确定，并且要与存量土地处置规模挂钩，即“增存挂钩”）。

图：绵阳市辖区国有建设用地供应计划

包括上文所述的城乡建设用地增减挂钩项目、废弃工矿复垦项目等按规定通过工程措施整理恢复成耕地后产生的建设用地指标，以及通过城市更新、城中村改造盘活的城镇低效闲置建设用地。此外，按《自然资源部自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）要求，实施增量安排与存量盘活挂钩机制，地方盘活存量建设用地越多，获得的新增计划指标就越多，相反将扣减新增指标。

以四川省为例，增减挂钩政策实施至今10余年，目前增减挂钩指标交易均采取政府指导价（三州等深度贫困地区可跨省交易的除外），指标交易指导价及成交价均为30万元/亩，但四川省公布的集体建设用地征拆标准却逐年上调，导致各地实施增减挂钩项目的拆迁成本也水涨船高，固定的指标交易价格不能真实反映其市场价值，也不利于充分调动市场主体参与积极性。建议后续可探索按各地实际拆迁标准适当提高政府指导价或逐步过渡为市场定价，以提高参与主体积极性，从而实现建设用地指标资源的有效配置。

按照《自然资源部 财政部 国家乡村振兴局关于印发〈巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法〉的通知》（自然资发〔2021〕178号）要求，增减挂钩节余指标跨省域调剂需在自然资源部统筹下开展，范围限定于原“三区三州”及其他深度贫困县、国家乡村振兴重点帮扶县，其他地区节余指标只能在省内流转，价格也限制在30万元/亩。例如深度贫困县的乐山马边县流转给绍兴越城区指标单价达72万/亩，乐山市峨边县流转给浙江台州市椒江区指标单价50万元/亩，宜宾市屏山县流转给浙江嘉兴市海盐县指标单价为45万元/亩，跨省流转政策为贫困地区脱贫攻坚拓展了资金来源，有效促进了城乡公共服务均等化和区域均衡发展。但另一方面，对于成都、德阳等指标流转“受限”地区，因交易区域的局限导致指标流转需求存在一定不确定性，也降低了项目实施的积极性。

目前，四川省增减挂钩项目暂无专项资金支持，实施成本主要通过节余指标交易收入覆盖，资金保障上存在一定风险。同时实施增减挂钩项目大部分为欠发达地区，本身就缺少筹措资金的有效渠道，前些年部分地区尝试引入社会资金，但因缺乏完善的制度规范，导致项目实施存在社会稳定性风险。此外，根据自然资发〔2021〕178号规定，国家统筹的跨省域调剂节余指标项目不再预付调剂资金，而是在项目实施完成核定节余指标后，相关省份自行对接，待调出方指标交付后再完成资金拨付，因深度贫困地区财力有限，无法完成大规模的指标整理，导致政策对深度贫困地区的吸引力也有所下降。

以房地产开发项目为例，一是地方政府使用新增建设用地计划指标或通过交易取得增减挂钩节余建设用地指标，结合当地发展需求，在符合国土空间规划的前提下，通过布局指标将拟供应土地按规定完成征收等行政审批手续后，再开展土地招拍挂工作对外供地；二是盘活存量建设用地，地方政府可通过城市更新、棚户区改造、闲置土地收回等方式对存量土地进行再开发利用（低效用地再开发详见本公众号前期文章《一文带你了解低效用地再开发项目》）。

农村道路符合土地利用现状分类标准、未纳入国家公路网络体系的，属农业设施建设用地，无需报批农用地转用。农村道路占用一般耕地，涉及农村集体土地的，需经承包农户书面同意，向乡镇政府申报，由乡镇政府提出落实耕地“进出平衡”的意见，并报县级政府纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后方可实施。

一是使用新增建设用地指标，按照《四川省自然资源厅关于探索用地新方式保障农村一二三产业融合发展用地的通知》（川自然资发〔2022〕40号）规定，制定土地利用年度计划时，县级应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地；二是使用城乡建设用地增减挂钩产生的建设用地指标，按照不低于30%比例留给项目区农村集体经济组织，在满足集中安置区建房需求的基础上，保障农村一二三产业融合发展用地；三是国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，可以通过集体经营性建设用地入市方式对外出让、出租（仅适用于入市试点区域）；四是根据《土地管理法》第六十条，农村集体经济组织可以使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业（此条适用于所有区域，也适用于新增和存量集体建设用地）。

自贡市荣县推动增减挂钩项目激活土地潜能。采用“政府主导+社会资本参与”双轨模式，政府投资项目占比60%，社会资本项目占比40%。政府投资项目整合灾后重建、乡村振兴等政策资金，实现“政策捆绑、资金增效”。集中安置建新区提供“统规统建”或“统规自建”双选择，保障农户权益与项目规范性。严格遵循先批后实施流程，规范跨域流转审批，保障指标在商住开发、全域整治中精准使用。项目与人居环境整治联动，探索“土地整治+产业升级”融合路径，农村预留指标优先保障乡村基础设施与产业用地，增强乡村内生动力，促进城乡融合与乡村振兴协同发展。截至目前，累计验收11个项目，形成城镇建新节余指标2216.4555亩、农村预留指标422.2545亩，可满足县域未来4～5年商住用地需求。

图：荣县人民政府

巴中市南江县运用政策杠杆+专项债券，创新闲置土地实践路径。根据《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金回收收购存量闲置土地的通知》精神，南江县以政府专项债券为杠杆，加快推进地方政府专项债券支持土地储备工作，成立由县自规局、发改局、财政局等部门组成的土地收储专班，建立“网络征集+实地踏勘+企业走访”排查机制，通过线上+线下多途径征求拟定发债地块使用权人意见，全面掌握县域土地闲置情况。重点锁定批而未供、供而未用及企业破产闲置三类土地，建立“一地一档”台账，目前成功申报专项债券资金6938万元，计划收储盘活存量闲置土地199亩，首期到位4280万元债券资金将迅速投入土地收储工作，预计带动片区开发投资超1.5亿元。为县域经济高质量发展开辟土地要素保障新路径。

土地指标特别是建设用地指标未来仍是稀缺产物，通过实施城乡建设用地挂钩、工矿废弃地复垦、全域土地综合整治等项目，产生耕地指标和建设用地指标，不仅有利于建立城乡统一的建设用地市场，还有利于增加农民收入，推动乡村振兴。

我司作为专业投融资咨询机构，已协助各地实施落地多个城乡建设用地挂钩、工矿废弃地复垦、全域土地综合整治类项目，未来将持续助力各地方政府和国有企业推动此类项目的全面实施，推进新型城镇化建设以及促进农村一二三产业融合发展。

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