中央城市工作会议于2025年7月14日至15日在北京召开，这是时隔十年后党中央再次召开的城市工作专题会议，此次会议不仅是对过去十年城市工作的总结与反思，更是对未来十年，甚至更长时间中国城市发展道路的顶层指引与战略蓝图，具有里程碑式的重大意义，标志着中国城市发展进入全面深化改革的新阶段。

（图片来源于新华社）

习近平总书记在会议中总结新时代以来我国城市发展成就，分析城市工作面临的形势，明确做好城市工作的总体要求、重要原则、重点任务。

会议强调，当前和今后一个时期城市工作的总体要求是：以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，走出一条中国特色城市现代化新路子。

回顾历史，城市工作会议到目前只召开了5次，其重要性不言而喻。本次会议是第五次城市工作会议，是2015年以中央名义召开的第二次城市工作会议。每一次会议都作出具有前瞻性和战略性的决策部署，对城市未来发展方向和社会民生产生深远影响。

 城市工作会议雏形：1949年3月，西柏坡会议定调，明确了党的工作重心的战略转移，即工作重心由乡村转移到城市的问题，被认为是最早的“城市工作会议”。

 第一、二次城市工作会议：新中国成立后，1962年和1963年，中共中央、国务院先后召开全国第一次和第二次城市工作会议。这两次会议明确了城市定位，严控城市规模，并强调城市工业生产基地的角色。

 第三次城市工作会议：1978年3月，国务院召开第三次全国城市工作会议，是城市建设的“历史性转折”。主要讨论城市建设资金从哪里来。明确了“城市是我国经济、政治、科学、技术、文化、教育的中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用”，从此，城市向综合性、多功能中心发展奠定了理论基础。

 第四次城市工作会议：2015年重启的中央城市工作会议，时隔37年之久。从“全国城市工作会议”到“中央城市工作会议”，体现了会议规格的提升。

 第五次城市工作会议：2025年中央城市工作会议是历史上第五次城市工作会议，也是定义为中央城市工作会议的第二次。

接下来带你对比近两次中央城市工作会议，深入了解本次会议的重要意义。

2015年会议的特征：时隔37年，中央再次召开城市工作会议，其背景是快速城镇化带来了显著成就，但也积累了诸多“城市病”。因此，2015年会议的核心议题是应对增量发展中产生的各类问题。

2025年会议特征：2025年会议则是转型的正式宣告。2025年会议则明确判断“快速增长期”已转向“稳定发展期”，核心议题已经从增量市场转为存量发展。

2015年会后大力推进的“棚户区改造”，特别是货币化安置，以此刺激增量市场。这次会议诞生了“房子是用来住的、不是用来炒的”这一著名论断，为房地产市场的根本性变革指明了方向。

2025年会议核心抓手是“城市更新”和“稳步推进城中村和危旧房改造”。是存量资产的优化、盘活和功能提升，而非简单的推倒重来。

2025年会议的目标是建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”，是全面高质量发展的具体体现。

从周期上来看，2015年会后棚改时间为三年，而今年5月中央文件设定时间到2030年，意味着这可能是一项偏长期工程。

从发展模式上，本轮侧重“存量提质增效”而非增量扩张，“加强既有建筑改造利用”“不搞大拆大建”。城市规划者和决策者的工作重心，必须从规划新城新区，转向更新老城旧区。

中央城市工作会议明确城市更新是当前和今后一个时期城市工作的抓手，走出一条中国特色城市现代化新路子。

会议提出：围绕推进“以人为本的新型城镇化”展开部署，这也是会议多次强调“建设现代化人民城市”的重要原因。

今年以来，国家出台诸多政策，加码城市更新：

 2025年1月国务院常务会议将城市更新列为扩大内需的重要抓手，加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。

 住房城乡建设部相关负责人表示：2025年要谋划实施一批城市更新改造项目。把2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入城市更新的改造范围，因地制宜实施改造。

 国务院副总理何立峰出席全国城市更新工作部署视频会议强调，进一步认识实施城市更新的重大意义，坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。

 2025年3月住建部发布第二批城市更新典型案例，名单将城市更新分为既有建筑改造类、城镇老旧小区改造类、完善社区建设类、老旧街区改造类、城市功能完善类、城市基础设施改造类、城市生态修复类、历史文化传承类等8类。

会议提出“稳步推进城中村和危旧房改造”，并未突破政府工作报告“加力实施城中村和危旧房改造”的定调。老旧小区改造、老旧街区改造、老旧厂区改造、商业楼宇更新，让城市焕发新活力，将取代城中村、危旧房改造成为未来项目规划的重点。

今年5月印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》将基本公共服务设施建设纳入城市更新的范畴，提出“开展城市社区嵌入式服务设施建设，因地制宜补齐公共服务设施短板”“充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板”。公服基础设施建设也将成为中点。

通过在中心城市、城市群之间打造快速交通网络，提高次中心城市在教育、医疗、养老等领域的基本公共服务供给质量，促进大中小城市协调发展。

县城是我国城镇体系的重要组成部分。会议提出，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。具体涉及区域上，或重点支持中西部部分有潜力县城建设。

去年印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，“实施潜力地区城镇化水平提升行动”，“以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点”。最终实现促进大中小城市和小城镇协调发展。

从会议内容来看，除了以城市更新为抓手、补齐基本公共服务短板之外，建设创新城市、韧性城市，也有望成为未来城市更新的重点工作。

 创新城市：城市工作会议提出了“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”的新目标，“创新”城市的概念是首次提及。会议提出“着力建设富有活力的创新城市”，其中既包括产业创新，未来的发展布局将着重增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领能力，有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等非核心功能。

 韧性城市：城市工作会议明确“推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级”。发改委预计未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿元，这是当前阶段城市更新的主要增量之一。

 安全城市：会议突出强调城市安全，提出“严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平”“加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全”等要求。

我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。要转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。

会议强调以人为本，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，将人民放在城市发展的中心位置。城市更新必须顺应人民群众新期待，解决群众急难愁盼问题，让城市成为人民美好生活的载体。

面对资源环境约束趋紧的现实，会议提出要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。城市更新应摒弃过去“摊大饼”式的扩张模式，注重在存量空间中挖潜增值。

各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，避免千城一面。城市更新应挖掘城市的独特魅力，培育内生发展动力，实现差异化竞争。

随着城市规模扩大和复杂度提高，会议将治理作为重点任务，要求创新城市治理的理念、模式、手段。城市更新不仅是物质空间的改造，更是城市治理的提升，要通过更新解决城市管理中的难题。

城市工作是一个系统工程，“统筹协调” 不是简单的 “合作分工”，而是对城市发展中空间、资源、主体、功能、时间等核心要素的系统性重塑，核心是打破 “壁垒”“孤岛”，实现 “整体最优”。城市更新需要各方协同合作，实现城市的可持续发展。

 构建组团式网络化城市群

会议提出发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。

例如，长三角城市群通过“中心城市—都市圈—城市群”三级架构，2024年GDP总量占全国比重超24%，成为全球第六大城市群。

未来需强化城市群内交通、产业、公共服务的协同联动，避免“摊大饼”式扩张。

 促进城乡融合发展

继续推进农业转移人口市民化，深化户籍制度改革。促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。

例如，重庆通过“地票”制度推动农村建设用地流转，累计为农民增收超600亿元；成都探索“人地钱”挂钩机制，2024年新增落户人口超50万人。

同时，加强县城基础设施和公共服务建设，承接中心城市产业外溢，形成“以城带乡、城乡互补”的发展格局。

 培育新质生产力生态

精心培育创新生态，在数字经济、人工智能、低空经济等领域取得突破。

例如，北京中关村2024年高新技术企业总收入突破8万亿元，研发投入强度达6.8%；深圳规划建设20个“20+8”产业集群，人工智能产业规模超3000亿元。

需加强产学研用深度融合，建设新型研发机构和中试基地，推动科技成果转化。

 深化城市更新赋能创新

以城市更新为抓手，推动存量空间功能转换。

例如，上海杨浦滨江将工业遗存改造为“世界会客厅”，集聚字节跳动、哔哩哔哩等科技企业；广州永庆坊通过“微改造”保留岭南文化肌理，引入非遗工作室和创意设计企业，成为文旅融合新地标。

未来需探索“工业上楼”“垂直工厂”等新型空间模式，提升土地利用效率。

 优化城市空间结构：坚持人口、产业、城镇、交通一体规划

例如，成都通过“东进、南拓、西控、北改、中优”战略，疏解中心城区非核心功能，建设东部新区；杭州实施“拥江发展”战略，推动城市从“西湖时代”迈向“钱塘江时代”。

 构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造。

例如，深圳2025年计划建设筹集保障性住房15万套，松岗车辆段上盖项目将提供4000余套人才住房；北京海淀区试点“竞地价、竞现房销售”，推动商品房回归居住属性。

同时，探索住房公积金支持租赁市场发展，例如，广州允许提取公积金支付市场化租赁住房租金，最高额度提高至月缴存额的90%。

 提升公共服务水平，加大医疗卫生、教育、养老等领域投资强度。

例如，深圳加快推进中国医学科学院阜外医院深圳医院三期建设，新增床位2000张；上海浦东打造“15分钟社区生活圈”，建成社区综合服务设施超1200个。

需优化公共服务资源配置，推动优质资源向新城、郊区和农村地区延伸。

 深化生态环境治理

巩固蓝天、碧水、净土保卫战成果，加强城市空气治理、饮用水源地保护和新污染物治理。加强城市公园、绿道、湿地等生态空间建设。

例如，成都环城生态公园串联121个特色园，绿道总长超1.6万公里；杭州实施“三江两岸”生态修复工程，新增绿地面积超5000公顷。

 推动减污降碳协同增效

推广绿色建筑、装配式建筑和超低能耗建筑。

例如，雄安新区新建建筑100%执行绿色建筑标准，装配率超80%；武汉试点“光储直柔”建筑，光伏发电装机容量超100万千瓦。

需完善碳交易市场，探索建筑碳配额制度。

 强化基础设施安全

推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级。

例如，国家发改委2025年安排超长期特别国债1350亿元，支持改造城市燃气、地下管网约14.8万公里；北京开展“城市体检”，2024年整治隐患管线2000公里。

 严格限制超高层建筑

会议明确“严格限制”超高层建筑（40层以上、高度100米以上）。需引导城市向“紧凑高效、功能混合”方向发展。

 完善灾害防治体系

统筹城市防洪体系和内涝治理，需加强应急物资储备和避难场所建设。

例如，郑州“7·20”特大暴雨后，投资130亿元建设海绵城市项目，内涝点减少70%；武汉实施“两江四岸”堤防加固工程，防洪标准提升至百年一遇。

 加强历史文化保护传承，提升市民文明素质

完善历史文化保护传承体系，保护城市独特的历史文脉、人文地理和自然景观。

例如，西安通过“多规合一”划定历史文化街区36片，保护建筑1200余处；苏州平江路保留宋元街巷格局，成为“活态”文化遗产保护区。

 构建城市数字底座，创新智慧应用场景

推进城市信息模型（CIM）平台建设，推动AI、物联网、5G等技术在城市治理、公共服务等领域的应用。

例如，南京“智慧灯杆”集成环境监测、应急报警、5G基站等功能，覆盖率超30%；杭州“城市大脑”衍生出智能交通、数字安防等产业，年产值超千亿元。

国家发改委2025年安排城市更新专项800亿元，支持老旧小区改造、危旧房改造等项目，涉及居民550万户。

2025年安排1350亿元支持城市地下管网改造，14.8万公里管网将实现智能化升级。

2025年发行城市更新专项债超5000亿元，重点支持城中村改造、老旧厂区转型等项目。

鼓励政策性银行提供中长期贷款，商业银行加强信贷资金创新，不动产REITs基金等。

允许工业、商业、居住等功能混合开发，例如，上海张江科学城试点“研发+中试+配套”混合用地，容积率上限提高至3.0。

通过“毛地出让”“协议搬迁”等方式盘活存量土地，例如，广州永庆坊改造中，政府与原居民签订搬迁协议，保留80%历史建筑。

明确地下空间产权归属，例如，北京出台《城市地下空间开发利用管理办法》，允许地下商业空间分割转让。

地方平台公司可深度参与城市更新、老旧小区改造等项目，例如，天保集团通过“政府引导+市场运作”模式，在京津冀地区实施20余个老旧小区改造项目，惠及居民超10万人。

拓展光伏建筑一体化（BIPV）、合同能源管理（EMC）等业务，例如，汉嘉设计旗下伏泰科技开发“城市碳管理平台”，已服务20余个城市，年碳减排量超百万吨。

整合AI、物联网等技术，提供CIM平台建设、智慧灯杆运维等服务，例如，南京熊猫电子承建的“智慧南京”项目，覆盖全市80%的公共区域。

严格落实“穿透式”监管，避免新增隐性债务。

探索“专项债+市场化融资”“特许经营+股权合作”等模式，例如，重庆某城市更新项目通过“专项债+银行贷款+REITs”组合融资，资金成本降低2个百分点。

通过“改造—运营—增值”模式提升资产收益，例如，上海某老旧厂区改造为文创园区后，租金水平提升3倍，入驻企业税收贡献超亿元。

中央城市工作会议的召开，标志着中国城市发展进入“内涵式、高质量”的新阶段。未来需以“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”为目标，以城市更新为抓手，深化改革创新，破解发展难题，走出一条中国特色城市现代化新路子。地方政府和市场主体应把握政策机遇，在城市更新、绿色低碳、智慧城市等领域积极作为，共同绘就人民城市的美好画卷。

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