在咱们国家的土地制度里，集体经营性建设用地绝对是个关键角色。以前农村土地用得不够灵活，很多都闲着浪费了。现在经济发展快，城乡融合是大趋势，盘活这些土地，既能给农村带来新活力，又能推动城乡一体化。2025年4月30日，四川省委专门出台《关于深化农村土地要素市场化改革的意见》，给全省土地改革指明方向。

依据《中华人民共和国土地管理法》第四条，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，这包括了城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。而集体经营性建设用地则特指那些由农村集体经济组织所有，且规划用途为工业、商业等经营性活动的土地。说白了，集体经营性建设用地就是农村里用来搞生产、做买卖的土地。它和宅基地、村里修学校修路的公益用地不一样，主要目的就是通过市场运作，把土地的经济价值挖出来，给农村经济添把火。

从用途来看，集体经营性建设用地涵盖了好多方面。工业上，像村里的农产品加工厂、小工厂的用地都算；商业服务这块，农村集市、农家乐、乡村旅游的商铺用地也在范围内；还有仓储物流，比如农村存粮食、运货物的仓库用地。现在农村发展新产业，像电商服务站、新能源项目用地，只要是用来搞经营的，也都归到这里。而且它的范围不是固定不变的，会跟着农村产业变化和政策调整，不断拓展。

给乡村振兴加把劲。集体经营性建设用地就像一把钥匙，能打开乡村产业发展的大门。有了这些土地，就能吸引更多资金、技术和人才到农村来。就拿乡村旅游来说，用这些土地建民宿、修游客中心，把乡村的美景和文化资源利用起来，还能带动餐饮、农产品销售，把一二三产业串联起来，让农村经济热闹起来，实现乡村振兴。

让农民钱包鼓起来。土地流转以后，农民能通过好几种方式赚钱。土地卖出去或者租出去的钱归集体，集体再给农民分红，这就多了一笔财产性收入。而且靠着这些土地发展起来的工厂、商铺，能给农民提供家门口的工作机会，既能挣钱又能照顾家里，生活质量一下子就提高了。

让土地利用更高效。以前城乡土地制度不一样，限制了土地流动。现在打破这个限制，集体经营性建设用地就能按照市场需求，流向最能发挥作用的地方，避免土地闲置浪费。有些地方就通过市场交易，把原来用处不大的土地变成了赚钱的工业、商业用地，土地的产出效益大大提高。

新中国成立后很长一段时间，咱们实行计划经济，土地都是国家统一分配。那时候农村土地归集体，但根本没有集体经营性建设用地这个说法。农村主要搞农业，偶尔有点社队企业，用地也是集体内部直接划拨，而且土地不允许买卖、出租。这种模式虽然保证了农业和工业基础建设，但也把农村土地的活力给限制住了。

改革开放以后，乡镇企业突然冒出来，给农村经济带来新希望。为了支持乡镇企业发展，国家政策开始松动。1986年《土地管理法》规定，农村集体土地可以用来办乡镇企业，企业破产、兼并的时候，土地使用权还能转移。这一下，很多农村土地就用在了乡镇企业建设上，农村工业化和城镇化有了起步。不过那时候流转只在乡镇企业内部，没有规范的市场，管理也比较乱。

进入21世纪，市场经济越来越完善，但城乡差距也越来越明显，农村土地制度改革迫在眉睫。2004年，国家提出符合规划的农村集体建设用地可以流转，这是个重要信号。2013年，中央明确要建立城乡统一的建设用地市场，允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，和国有土地同等入市、同权同价。从2015年开始，全国好多地方搞起了试点，探索怎么规范入市条件、交易流程和收益分配，为全面改革积累经验。 2019年，《土地管理法》修订，把多年试点的成果写进了法律，意义重大。新法律删掉了建设项目必须用国有土地的规定，只要符合规划、登记清楚，集体经营性建设用地就能出让、出租。法律的修订给改革上了“保险”。2021年《土地管理法实施条例》进一步细化，从土地入市到收益分配，都有了明确规定，让集体经营性建设用地流转有法可依，改革进入了法治轨道。

法律虽然说集体土地归农民集体，但 “农民集体” 到底是谁，在实际中很难说清楚。农村有村集体、村民小组、乡镇集体等不同组织，有些地方土地所有权归属一直有争议。比如有的村和村民小组，因为历史原因，搞不清某块地到底归谁，在卖地、分钱的时候就容易闹矛盾，市场上的投资者也不敢轻易参与。

而且集体经营性建设用地使用权和国有土地比，权能差不少。金融机构担心风险，不太愿意接受集体经营性建设用地抵押，企业想拿土地贷款很难。土地转让、出租的期限也有限制，很多地方规定出租不能超过20年，投资者心里没底，不敢长期投入。

有些农村没有科学的土地规划，对集体经营性建设用地的布局、用途安排得不好。有些村跟风上项目，随便确定土地用途，结果土地用得太分散，形不成产业规模。还有些规划不切实际，在不适合搞旅游的地方建旅游设施，最后项目闲置，浪费土地。

更麻烦的是，有些企业和个人为了多赚钱，擅自改变土地用途，把工业用地改成商业用地，或者违规搞房地产开发。监管部门有时候管不过来，处罚也不到位，土地市场秩序就乱了。

集体经营性建设用地卖了或者租了，收益该怎么分，一直是个难题。有些地方政府收的土地增值收益调节金太多，村集体和农民拿到的钱太少，影响了农村发展和农民积极性。

在村集体内部，收益分配也容易出问题。有些村分配方案不透明，少数村干部说了算，没考虑土地原承包户和村民资格认定，村民之间矛盾不断，影响农村和谐。

现在还没有全国统一的集体经营性建设用地交易平台，各地平台功能不一样，有的只能发布信息，没有评估、咨询等服务。交易规则也不统一，出让、租赁的流程、价格都不一样，增加了交易成本和风险。

而且市场上专业的中介机构少，土地价值评估不准，交易双方信息不对称。监管也存在漏洞，对虚假交易、恶意炒地等行为打击不够，市场很难健康发展。

三、集体经营性建设用地有哪些来源？

现有集体建设用地：根据《土地管理法》第六十三条及2021年修订的《土地管理法实施条例》，在国土空间规划中确定为工矿仓储、商服等经营性用途且已依法登记的集体建设用地，可直接入市。例如，一些农村地区原本就有的用于村办企业、乡镇企业的土地，在符合相关规划和条件的情况下，可以作为集体经营性建设用地入市。

闲置宅基地盘活：政策允许通过土地整理将闲置宅基地转化为经营性用途。农业农村部2019年文件提出鼓励利用闲置宅基地发展休闲农业、乡村旅游等新业态。比如，在尊重农民意愿的前提下，对一些闲置的宅基地进行整理、复垦等，将其用途调整为经营性用途。

废弃的集体公益性建设用地：废弃的学校、村委会办公场所等集体公益性建设用地，在符合规划的前提下可转为经营性用途。自然资源部2021年《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》明确支持将符合条件的存量集体建设用地调整用途入市。例如，一些农村地区废弃的学校、村委会办公场所等，如果符合规划和相关条件，可以通过法定程序转为集体经营性建设用地。

四、集体经营性建设用地入市条件

参照四川省自然资源厅2024年印发的《四川省农村集体经营性建设用地入市交易办法》，农村集体经营性建设用地入市宗地应当符合以下要求：

（一）符合规划与政策要求

依据新《土地管理法》及相关法规政策，集体经营性建设用地入市首先要符合土地利用总体规划以及城乡规划 。这意味着土地的使用必须与区域整体的发展布局相契合，确保土地资源在宏观层面上得到合理配置。同时，还需要符合国家产业政策、土地使用标准、生态环境保护等政策及标准要求。这意味着集体经营性建设用地入市必须符合国家的整体产业发展方向，土地使用的具体标准，以及生态环境保护的相关要求。

（二）土地登记确权无争议

入市前，集体经营性建设用地必须要经过依法登记 。2022年1月26日，自然资源部印发《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新交汇的通知》，明确提出集体经营性建设用地入市前，应依法完成集体土地所有权确认登记 。集体土地所有权未登记或者存在权属争议的，集体经营性建设用地不得入市交易 。这一规定进一步强调了土地登记确权在集体经营性建设用地入市中的重要性，从源头上保障了土地交易的安全性和稳定性。通过土地登记，能够准确确定土地的所有权人、使用权人以及土地的面积、位置、用途等关键信息，为土地流转提供可靠的法律依据。

（三）地上附着物处置清晰

地上建（构）筑物、其他附着物产权和补偿已处理完毕的，或地上建（构）筑物、其他附着物产权依法依规经相关部门同意保留且经入市主体书面同意的可随土地一同入市。

（四）民主决策程序

集体经营性建设用地入市应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意 。这一民主决策程序充分尊重了农民的主体地位和民主权利，确保土地流转决策能够反映大多数农民的意愿。因为集体经营性建设用地是农民集体的重要资产，其流转关乎农民的切身利益。在实际操作中，某村在进行集体经营性建设用地入市决策时，召开了村民会议，详细介绍了土地入市的方案、预期收益以及可能存在的风险等情况，经过充分的讨论和表决，最终获得了三分之二以上成员的同意，使得土地入市工作得以顺利推进。这种民主决策机制有助于增强农民对土地流转的认同感和参与度，保障农民在土地增值收益分配中的权益，同时也有利于维护农村社会的和谐稳定。

（五）具备必要的开发建设条件

集体经营性建设用地应具备必要的通路、通水、通电、土地平整等开发建设条件。这是为了确保土地能够顺利进行开发建设，满足入市后的使用需求。

（六）法律法规规定的其他条件。

四川地大物博，集体经营性建设用地总量不少，但分布很不均衡。成都平原经济区发展快，城镇化水平高，乡镇企业和新产业多，土地用得又多又好。像成都市郫都区，靠着靠近市区的优势，在乡村旅游、农村电商上发展得风生水起，很多土地都用来建旅游设施和电商仓库。相比之下，川西北高原和秦巴山区这些经济欠发达、交通不方便的地方，土地规模小，不少都闲置着，因为很难吸引到合适的产业项目。

➡工业用地：集中发展有喜有忧

在工业方面，四川有些地方把集体经营性建设用地集中起来，建了农村工业集中区。德阳市中江县就整合土地，吸引了电子元器件制造、农产品加工等企业。企业租地或者买地建厂，集中生产，还能带动上下游产业，形成完整产业链。不过也有问题，有些企业没钱没技术，土地用得不够高效，还可能污染环境。

自贡市大安区也有典型案例。他们成功出让了全市第一宗农村集体经营性建设用地，这块地以前是废弃的村委会 “知青农场”，2亩多，最后以85万多元卖给了个人，用途是商业。大安区自从成为试点后，成立专门小组，制定方案，摸排土地情况，还确定了基准地价，为工业发展打基础。

➡商业旅游用地：乡村变网红打卡地

这几年乡村旅游火了，四川很多地方就用集体经营性建设用地搞起了商业和旅游项目。成都市大邑县安仁古镇，村集体和旅游公司合作，建民宿、商业街，把古镇旅游做得红红火火。村民通过土地入股、出租房屋、在旅游企业上班等方式，收入增加了不少。不过旅游市场竞争太激烈，很多地方还存在同质化严重、服务质量不高的问题。

雅安市石棉县也做得不错。2023年11月，他们成功交易了第一宗集体经营性建设用地，12亩地卖了240万元，建了个精品民宿酒店，保留了当地传统村落风格，既保护了文化，又找到了发展新路子。卖地的钱扣除成本后，40%留给村集体发展基金，60%给村民小组，为农村发展攒下了家底。

遂宁市船山区也有好例子。河沙镇凤凰村两宗15.6亩土地入市后，用来建民宿和森林康养中心，村民在家门口就能上班拿分红。永兴镇联盟村把废弃鞭炮厂的土地以292万多元出让，规划建产业融合示范园，既能带动就业，又能给乡村文旅产业做配套。

➡仓储物流用地：农产品的 “避风港”

在农产品产量大、交通方便的农村，仓储物流成了土地利用的新方向。南充市作为农业大市，很多县区用集体经营性建设用地建农产品仓储中心和冷链设施。这些设施能储存保鲜农产品，减少损耗，还能通过物流把农产品运到市场。但仓储物流建设花钱多、回本慢，有些地方资金不足，设施也不够先进，影响了产业发展。

2025年，四川省委办公厅、省政府办公厅发布《关于深化农村土地要素市场化改革的意见》，从土地整治、规模经营、盘活闲置资产等8个方面，为土地改革锚定方向。在集体经营性建设用地领域，着重提出加快确权登记，全面清查闲置资产，精心编制土地整治规划，优化土地布局，以提升利用效率。

2024年3月，四川省自然资源厅印发《四川省农村集体经营性建设用地入市交易办法》，这是省级层面首次制定的统一交易办法，自2024年4月9日起施行，有效期2年。该办法共八章三十一条，涵盖总则、交易主体、入市准备、入市交易、合同登记及监管、收益分配、法律责任及附则，为入市交易全程提供 “操作指南”。

在入市条件上，要求宗地必须符合国土空间规划、产业准入、生态环境保护、文物保护等政策及用途管控规则；已依法办理土地所有权登记，产权明晰无争议，无法律经济纠纷；地上建（构）筑物、其他附着物产权和补偿处理完毕，或经相关部门同意保留且入市主体书面认可的可随土地一同入市；具备通路、通水、通电及土地平整等动工开发的基本条件。

在交易程序方面，明确农村集体经营性建设用地入市需通过统一交易平台公开交易，具体平台由试点县（市、区）自行确定。入市主体为具备所有者身份的农民集体和依法代表行使所有权的农村集体经济组织。交易方式包括出让、出租等，可采取招标、拍卖、挂牌或协议等形式，参照同类用途国有建设用地执行。交易申请时，入市主体需提交相关材料，交易平台受理后发布公告，公告时间不少于二十日。竞买申请人在规定期限内提交申请并缴纳竞买保证金，交易平台组织实施交易，确定中标人或竞得人后，入市主体与之签订相关文书，并公示交易结果。

收益分配上，明确土地增值收益调节金的征收标准，规定集体和农民个人收益的分配原则为兼顾集体和成员利益，留足集体后在农民个人间公平分配，且不得全额在当年分配，集体土地收益和使用情况要向本集体成员公开并接受监督。

成都市新都区搭建农村产权交易平台，规范土地交易流程，新繁分理站农村产权交易规模已突破2000万元。当地按照“运行规范化、服务标准化、交易电子化”原则推进交易平台信息化建设，打造公开、公平、公正、透明的阳光交易平台，进一步规范农村产权交易活动，保障农村产权规范有序流转。

资阳市雁江镇和临江镇两宗41.07亩集体经营性建设用地以作价入股方式招商，这是资阳市首次尝试，也是除成都外地级市的首例。按照约定，村集体与合作方成立新公司，村集体持股不低于3%，新公司计划投资上亿元用于餐饮、民宿及休闲旅游开发，推动乡村产业融合。

巴中市文旅示范区创新推出“代理 + 专服”模式。以南江县光雾山镇普陀村为例，村集体委托国有平台公司代理当地集体经营性建设用地入市，平台公司负责前期工作并垫付资金，同时聘请专业机构提供服务。目前普陀村储备39亩土地，预计可为村集体带来360万元收入，还带动了就业和农副产品销售，该模式已在其他村推广。

自农村集体经营性建设用地入市试点启动以来，四川已完成入市94宗、面积1040亩，成交金额6.27亿元。通过试点形成众多实践和制度成果，如坚持规划引领，充分考量农村集体经济组织利益需求，通过科学编制片区乡村国土空间规划、制定规划落实方案等，有效破解试点地区乡村用地规划依据不足的难题；进一步厘清职责，建立健全入市监管制度。

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