为深入贯彻落实习近平总书记关于“千万工程”重要指示精神，根据《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）、《自然资源部办公厅关于印发＜全域土地综合整治实施指南（试行）＞的通知》（自然资办发〔2024〕57号）等文件精神，结合我省实际，现就深入推进全域土地综合整治工作提出如下实施意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想，认真学习贯彻习近平总书记历次来陕考察重要讲话重要指示精神，以创建“千万工程”示范村为依托，按照“人民至上、共建共享，规划先行、统筹谋划，实事求是、量力而行，立足当下、谋划长远”的原则，充分发挥全域土地综合整治的平台作用，以国土空间规划及相关规划为依据，综合运用相关政策工具，促进城乡融合发展，畅通城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，着力实现耕地有增加、山水有景观、生态有改善、文化有传承的综合目标。

聚焦全省“千村示范、万村提升”工程，优化农村地区生产、生活、生态空间布局，守牢耕地保护红线，深化耕地、永久基本农田和高标准农田一体化管理机制，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，增加耕地数量、提高耕地质量，着力解决耕地碎片化，打造一批集中连片的“百亩方”“千亩方”“万亩方”耕地和永久基本农田，改善农村生态环境和农民生产生活条件，激活乡村产业用地要素，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，推动县域内城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化，有力支撑乡村全面振兴。在鼓励各地深入推进全域土地综合整治工作的同时，从2025年起，全省每年谋划部署一批以全域土地综合整治项目为主体的典型项目。

二、主要任务

（一）优化农村地区空间布局。在保持空间布局总体稳定，确保耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善，整治区域内建设用地面积不增加，城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，可结合国土空间规划对土地开发利用方式和布局结构进行局部微调、统筹优化，提升土地利用效率。

（二）推动农用地集中连片整治。在严格落实耕地和永久基本农田、高标准农田保护目标任务的前提下，着力构建特色鲜明的农业空间，锚定农业现代化发展需要和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，调整不符合自然地理条件和农业生产规律的土地利用方式，稳妥有序推进林果上山上坡、耕地下山。立足土地资源禀赋，注重解决农用地的破碎、零散、插花问题，鼓励实施“百亩方”“千亩方”“万亩方”工程，引导零星耕地和永久基本农田整合调整，支持将整治形成的新增耕地一次性建成高标准农田，持续开展耕地质量保护提升工程，形成耕地和永久基本农田、高标准农田“优质、集中、连片”。关中地区重点打造高产优质粮食生产功能区，陕南地区重点推行坡改梯、旱改水、小田并大田，陕北地区重点推动低效田变高产田。

（三）因地制宜推进建设用地整理。在确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破，整治区域内建设用地总面积不增加的前提下，以适应宜居宜业和美乡村建设、提升土地资源配置效率和土地节约集约利用水平为目标，统筹考虑农村地区产业发展、公共服务、基础设施等建设用地需求，对农村零散、闲置、低效建设用地进行整理盘活，为保障农民合理居住需求、乡村基础设施建设和产业发展提供用地支撑。鼓励结合乡村优势资源禀赋，强化乡村产业建设导入，推动乡村产业提质升级，盘活利用闲置土地空间，推进农村一二三产业融合发展。

（四）实施乡村生态保护修复。聚焦秦岭、黄河流域、南水北调中线工程水源地“三大屏障”，实施农村地区山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，因地制宜开展历史遗留矿山生态修复和地质灾害治理、黄河流域农业面源污染综合防治和深度节水控水、荒漠化综合防治、黄河“几”字弯攻坚战、森林乡村建设、小流域综合治理等生态保护和修复工程。农村地区以厕所改造、污水处理、垃圾治理为重点，协同推进农村人居环境整治，改善农村生态环境，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能。不断完善生态保护补偿机制，推动健全生态产品价值实现机制，更好统筹生态本底保护和生态价值转换。

（五）加强历史文化保护。衔接国土空间规划，顺应当地的自然生态格局与村落传统肌理，对于具有文化内涵、历史底蕴的村镇，要将历史文化保护纳入保护修复范围，留住乡愁乡韵。系统保护历史文化名镇名村、传统村落，保护空间格局、历史风貌、农耕景观和依存的自然景观环境。各地因地制宜，构建彰显特色风韵的三秦风貌。关中地区展现内涵深厚的历史文化特色和建筑风貌，陕南地区凸显秦巴山水灵动之美，陕北地区传承“革命圣地”的红色文化和质朴的黄土风情。

三、支持政策

（一）适度优化调整“三区三线”。永久基本农田调整坚持“总体稳定、微调优化”的原则，调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5％。城镇开发边界围合范围内的永久基本农田，原则上应当予以保留，确需进行集中连片整治的，由省自然资源厅开展实地踏勘论证后，优先在城镇开发边界围合范围内补划；确需调出的，不能突破城镇开发边界规模和扩展倍数。坚持生态保护红线保护目标不降低，已划入生态保护红线的零星破碎耕地和建设用地、被生态保护红线围合的零星破碎、以开天窗形式保留的永久基本农田，逐步调整到生态保护红线外围边界以外，上述耕地、永久基本农田和建设用地调出后应及时进行生态修复，新产生的生态空间按程序划入生态保护红线管理。涉及耕地和永久基本农田布局优化调整，坚持“先补后调”“可实测、可追溯”原则，做好新增耕地和补划永久基本农田分年度核算，守住耕地和永久基本农田保护目标任务及质量要求。

（二）用好指标流转。加强与耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等相关政策衔接，完善各类指标交易规则。整治新产生的补充耕地指标在落实耕地保护目标任务和满足县域自行平衡需要后确有剩余的，拆旧复垦腾出的建设用地指标在优先满足县域内农村村民住宅建设、农村发展用地需求后确有节余的，可优先纳入省级管理在省域范围内调剂。涉及增减挂钩项目跨县域流转节余指标的，须报省级人民政府批准。按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，可与全域土地综合整治有机结合，将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。

（三）加强资金统筹。省级通过竞争性评审方式选拔全域土地综合整治／山水工程／生态补偿一体化项目，予以资金支持。对耕地数量有增加、质量有提升、布局更优化的项目实施乡镇，在耕地保护激励评选工作中给予优先考虑。鼓励市县政府将土地出让收入用于农村土地综合整治等乡村振兴重点任务，加大财政投入，提升资金使用效益。鼓励市县两级设立专项资金支持本级全域土地综合整治／山水工程／生态补偿一体化项目。支持社会资本按照市场化原则参与全域土地综合整治，拓宽投融资渠道。依照市场化、法治化原则，发挥各类金融机构作用，为符合条件的全域土地综合整治项目提供资金支持。县（市、区）级人民政府要按照“渠道不乱、用途不变、各计其功、各负其责”的原则，统筹项目和资金，发挥资金聚合效益。鼓励整治产生的生态产品积极参与碳汇交易，拓宽资金来源渠道。各市县要注重把控资金平衡，不得违法违规提供财政资金偿还担保、承诺，防止形成新的地方隐性债务。

四、工作要求

（一）突出县域统筹谋划。坚持“上下结合，以下为主”，立足县域经济社会发展大局、自然地理格局和自然资源禀赋等基础，深入调查分析评价，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合研判本地区群众诉求、资源禀赋、发展需求、权属现状、资金保障和实施能力，科学合理划定实施单元，与“千万工程”示范村创建工程协同推进，成熟一个、实施一个。在条件成熟的地区，综合考虑区位相邻、功能定位互补、产业基础相近的乡镇，探索开展跨乡镇整治。

（二）严格实施方案编制报批。以国土空间规划和已划定的“三区三线”成果为依据，以最新年度国土变更调查成果为工作底图，以乡镇为基本实施单元，对划入实施单元内的村庄应在取得相关村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，方可纳入整治区域。整治区域确定后结合村庄发展目标和实际需求，由县级人民政府组织相关部门和乡镇，充分发挥专业机构、本地村民作用，共同编制实施方案。实施方案由县级人民政府报市级自然资源主管部门审查后，报省自然资源厅批准。其中涉及其他相关部门职责的，实施方案在县级申报、市级审查时，须经相关部门审查同意；由省自然资源厅牵头会同相关部门审查后批准。实施方案编制在做好地籍调查、确保不动产权属清晰的基础上，明确整治目标、任务、子项目安排、实施时序、资金保障措施和实施期限等，并充分征求所涉及村庄的村民意见，取得农村集体经济组织或村民委员会同意。

（三）完善工作机制。按照省负总责、市级监管、县乡实施的原则，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，形成工作合力，依法依规组织实施。省级各相关部门配合省自然资源厅共同做好统筹部署、指导协调、项目批准、监督检查、整体验收等工作。各市县要建立健全工作机制，市级负责全域土地综合整治项目监管，县乡负责项目统筹谋划和具体实施。各级政府要切实履行责任，在推进全域土地综合整治工作中不得突破法律法规的规定，不得侵犯人民群众的合法权益，严格防范以生态修复名义违法采矿、破坏生态环境，对于实施中出现偏差的要及时叫停并督促整改。

（四）维护群众权益。要站稳人民立场，尊重群众意愿，维护群众权益，接受群众监督。坚持农村基本经营制度不动摇，不能依靠行政手段强行流转农民土地。坚决维护农民宅基地使用权等不动产权利，不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁，严禁违背群众意愿搞大拆大建、强制或变相强制农民退出宅基地，不得强迫农民“上楼”。拆旧建新中要妥善安置好群众生产生活，涉及拆除群众住房的，要确保先安置、再拆旧。严禁城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。杜绝为整治而整治、片面追求指标交易、损害农民利益等行为。（五）鼓励多方参与。各地应注重发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，引导基层群众全方位参与。要充分依托各级土地整治专业机构，积极发挥基层群众、专家、智库、土地经营权主体和新型农业经营主体的作用。项目实施中，对于当地群众可直接参与的，应鼓励群众以投工投劳等方式参与实施。要充分发挥现有土地经营权主体的积极作用，保障其参与权和合法权益。鼓励发挥“土地整治＋”平台作用，发展新型农业经营主体和社会化服务，培育乡村特色产业。

陕西省自然资源厅陕西省财政厅

陕西省生态环境厅　陕西省水利厅

陕西省农业农村厅　陕西省林业局
2025年5月13日

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