人民银行官网2024年1月2日消息，2023年12月，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款（PSL）3500亿元。期末抵押补充贷款余额为32522亿元。这也是自2023年2月净新增抵押补充贷款17亿元后，抵押补充贷款再次净新增。

我国在2014年及2022年均启用过PSL工具，均是为了扭转地产预期、支撑投资增速、稳定信用扩张。2023年12月的3500亿PSL新增很有可能是第三轮PSL投放的开端，此次央行重启PSL，或主要用于支持当前的平急两用基础设施、城中村改造、保障性住房建设“三大工程”。

PSL绰号“胖死了”，它与MLF（中期借贷便利、“麻辣粉”）、SLF（常设借贷便利、“酸辣粉”）同为央行的货币政策工具，都是央行往外释放流动性的一种方式，全称叫抵押补充贷款。PSL由央行于2014年4月份创设，主要功能是支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展而对金融机构提供的期限较长的大额融资。重启PSL投放能够通过降成本促进企业扩大生产和投资，助力企业保持流动性合理充裕，稳定市场预期并推动经济增长。但投放PSL对基础货币的影响较大，也存在挤压其他货币政策工具空间的可能。

图1 PSL的利率优势

第一步：央行将钱放给国家政策性银行（国开行、进出口银行、农发行），政策性银行将优质资产抵押给央行，政策性银行从央行拿到贷款，一般贷款期限相对较长，利率较低；

第二步：政策性银行将钱贷款给实施主体，实施主体从政策性银行融资后，用于棚改、水利、地下管廊建设等政策规定范围内的重点薄弱项目的基础设施建设。因此PSL本质是央行把流动性投放给政策性银行，再通过政策性银行定向释放，相当于央行投放基础货币。

图2 央行投放PSL步骤

PSL自创设以来大致经历了两轮扩张。第一轮为2014年至2019年，在经济增速放缓和房地产库存积累的背景下，PSL用于支持棚户区改造等重点区域建设，5年间累计投放36704亿元，有力地拉动了房地产投资和销售，促进了经济回暖。也就是在这个时期，房地产市场迎来了大增长时代，深圳著名城中村拆除重建，诞生1878个亿万富翁，棚改货币化让许多地方包括四五线城市的房地产经济迅速发展，可见其影响力。

图3 2015年开始的棚改PSL发挥的作用

第二轮为2022年9月至11月，疫情冲击下全球经济下行和国内经济增长动能偏弱，央行重启PSL为基础设施等重点领域提供支持，3个月投放6300亿元，为基建投资提供了资金支持，对稳增长起到重要作用。

图4 PSL历史使用情况

从上两轮的PSL投放可以获得一些经验，央行重启PSL是一种流动性释放，在社会投资疲软（特别是实体经济）、经济下行压力较大、需要稳增长的时候，PSL便崭露头角。2024年开年央行就释放这样的信号，该如何理解呢？结合经济形势和政策分析，本次重启PSL的原因或有：

1.2023年政府化债、PPP新规等政策缩小了地方城投公司融资路径

2023年中央经济工作会议就定下了化解地方债务的基调，防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量是主要方向，2023年下半年115号文对政府和社会资本合作做了新的规定、35号文提出了一系列关于地方政府债务化解的要求，在这样的形势之下，地方政府以及国有平台公司想要大规模融资变得不太容易，政府需要开展投资建设但是资金来源受阻，PSL便是一次很好的解渴机会。

2.市场信心不足、经济复苏的基础仍需巩固

2023年第四季度CPI和PPI同比负增长，且社消环比转负，说明需求还是偏弱；二是房地产投资当月增速筑底，但商品房销售增速还在下行，房地产市场依然低迷；三是货币政策边际收紧，财政政策有所加码，宏观政策相对克制。结合第四季度数据来看更为直观。

图5 2023年第四季度经济指标

图6 全国房地产开发投资增速

3.“三大工程”推进实施及中央经济工作会议释放积极信号

4月28日，中央政治局会议提出，规划建设保障性住房，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造及“平急两用”公共基础设施建设；7月24日中央政治局会议再次提及；10月底召开的中央金融工作会议明确提出，加快保障性住房等“三大工程”建设，构建房地产发展新模式。相关顶层设计也在不断完善，《关于规划建设保障性住房的指导意见》《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》相继出台；中央经济工作会议进一步强调，加快推进“三大工程”，因此本轮重启PSL能有效地为“三大工程”的顺利推进保驾护航，确保地方政府有能力支持保障和改善民生，同时达到稳增长、稳楼市、稳就业的目标。

“三大工程”主要是指保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造，关于“三大工程”的政策情况，笔者做了简单梳理：

对于推进“三大工程”的重要作用，国务院副总理何立峰指出：在超大特大城市积极稳步推进城中村改造是以习近平同志为核心的党中央站在中国式现代化战略全局高度作出的具有重大而深远意义的工作部署。积极稳步推进城中村改造有利于消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境条件、扩大内需、优化房地产结构。对于“三大工程”的具体作用，笔者做了如下总结：

1.解决房地产市场阶段性问题，消化房产库存

据西南财经大学中国家庭金融调查研究中心2022年底发布的《中国城镇住房空置分析》报告显示，中国城镇住房（二手房存量）空置率为21.4% ，商品房空置率高达26.6% ，房地产市场经过几十年的发展，住房已经出现阶段性过剩。从结构上看，出现商品房和保障性住房的严重失衡。长期以来，商品房和保障房的“双轮驱动”出现一长一短，保障性住房建设相对滞后，存在明显短板，在一、二线城市尤为突出，由于房价收入比过高，中低收入阶层和新市民的刚需被高房价排斥。以房票补贴的方式开展城中村改造，有助于消化大中城市的房地产库存，盘活建筑行业；通过保障性住房，为大量中低收入阶层提供可以负担的住房解决方案。在这方面，新加坡最为成功，80%以上的新加坡人住在组屋，组屋最大的吸引力就是便宜，价格只有商品房的1/3～1/2左右。

2.改善城市居住环境，拉动社会投资

通过城中村改造，解决历史遗留问题，改善居住环境和市容市貌，让城市更加美丽、生活更加宜居。同时，改造将拉动诸多行业如建材、装修、物流、基建、家电等发展，引导和释放内需，为工程建设和房地产市场注入新动能，在当前经济形势下为稳增长和保就业保驾护航。

3.面对世界百年未有之大变局和预防自然灾害冲击

如今我们正面临世界未有之大变局，在内部我们经历了三年疫情，在外部俄乌战争、朝鲜半岛纠纷、巴以冲突等让我们不得不时刻警惕世界局势的变幻；地震、火灾等自然灾害也让我们必须具备忧患意识；另一方面，由于基础设施领域普遍出现投资过度，“平急两用基础设施”为替代传统的“铁公机”提供了新思路。这类设施平时具备旅游、康养等功能，遇重大公共突发事件时可立即转换为应急场所，从而打造一个既具备日常运营功能、又具备应急响应能力的基础设施系统。这类设施能够有效补齐超大特大城市应急能力建设短板，同时提升超大特大城市旅游、居住品质，更好统筹发展和安全问题。

城中村被称为“都市里的村庄”，兼具农村和城市的双重特征，是城市化发展过程中的历史产物，以上海市中心城区最大的城中村——普陀区红旗村为例，586亩的土地上，曾聚集着90家印刷厂、207个冷库、9个大型初级集贸市场、1000多个摊位，这里人口复杂、群租遍地、违建密布，流动人口多达6万人。而城中村改造就是根据地区社会经济发展计划和城市总体规划，按照城市化要求，对城中村进行综合改造的行为。

此次城中村改造明确是在超大特大城市推进。据住建部《2021年城市建设统计年鉴》和第七次人口普查数据，“超大城市”包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都和天津7个城市，“特大城市”则包括武汉、东莞、西安等14个城市。近日，苏州也宣布跻身特大城市行列，至此国内超大特大城市共22个。目前超大特大城市正积极稳步推进城中村改造，分三类推进实施。一类是符合条件的实施拆除新建，另一类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合。

根据正在推进且具备可参考的城中村改造典型城市，选取广州和深圳两个城市的改造模式作为介绍。

1.广州城中村改造模式

2023年11月22日，《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》（下称“《改造条例》”）向社会各界公开征求意见，并拟于12月下旬进行第三次审议和交付表决。城中村改造方式的分类基本一致，主要是拆除新建、整治提升、拆整结合三种。广州今年3月份发布的《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》（下称“《工作方案》”）规范了“做地”模式，即在政府指定范围内，由政府认定的国有企业统筹资金，配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设后将土地统一交由政府收储，也即做地主要涉及“征收补偿安置”“通平”等工作。征收补偿安置工作的实施主体为属地政府，政府认定的“做地”主体为配合性工作，但是征收补偿安置资金需由其负责筹措。

（1）一二级联动的“复建地块+融资地块”模式

一二级联动，指的是实施公司参与从土地一级整理到土地挂网，最终取得土地的全过程。一二级联动的“复建地块+融资地块”模式，即根据《广州市城市更新办法》将旧村改造项目用地分为“复建安置地块”（以下简称“复建地块”）与融资地块，“复建地块”通过划拨的方式确权给集体经济组织，“融资地块”可通过公开出让给市场主体或协议出让给村集体经济组织、村全资子公司或原农村集体经济组织与按规定公开选择的市场主体组成的合作企业。

图7 广州城中村改造“拆除新建类”项目主要内容及操作流程

（2）一二级分离的“一级做地收储+二级公开择优、净地供应”模式

2.深圳市城中村改造模式：“前期服务商+收储后公开招拍挂供地”模式

前期服务商可以由辖区街道办事处按照前期服务商公开选择方案选择，或者辖区街道办公室与区属国企、股份公司合作成立专项项目公司，由该SPV公司开展前期服务工作。前期服务内容为形成净地之前的相关内容，包括搬迁补偿安置谈判、签订补偿协议、拆除建筑物及产权注销等，前期工作相关费用由前期服务商垫付，从辖区街道办、前期服务商和审计机构的三方共管账户中列支。在涉及土壤污染、文物遗存、矿产压覆、地质灾害风险的土地，按照有关规定完成核查、评估和治理等工作，形成净地，此时前期服务商服务内容结束，通过三方共管账户对前期服务成本核算，上浮一定比例后，支付给前期服务商。前期服务商工作形成净地之后，政府将收储的土地通过公开招拍挂进行土地出让。

为方便读者及时了解城中村改造最新政策信息，此处汇总四川省及其他地区关于城中村改造政策。

业内普遍认为，PSL重启是落实中央经济工作会议部署，发力稳增长的重要体现，也是发挥货币政策工具总量和结构双重功能的体现，有利于稳定市场预期、提振信心。其释放的信号是以支持“三大工程”为重点。同时2024年PSL投放规模有望进一步扩大。

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